为促进基本公共服务均等化水平明显提升，有力支撑深入实施以人为本的新型城镇化战略，国务院日前发布了《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（下称《实施意见》），提出逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，因此，《实施意见》的出台，标志着我国基本公共服务体系正式从“户籍捆绑”时代迈入“常住地供给”时代，同时《实施意见》也不仅是一份政策文件，也是中国式现代化进程中关于公平与效率、权利与义务的一次重大厘清，更代表着中国城镇化正在实现从“土地城镇化”向“人的城镇化”的深刻转型。
户籍制度从管理本位到人本位的回归
城市出生的人被称为“市民”，农村出生的人则被称为“农民”。长期以来，生活在不同地域的这两类人，其身份因户籍制度而被锁定。更为关键的是，户籍制度不仅是人口登记与身份区隔的工具，更是一道资源配置的鸿沟。在传统治理逻辑下，城市政府往往将公共服务视为“本地居民的福利”，而非“所有建设者的权利”。这种逻辑在计划经济时代尚有一定的空间管控依据，但在人口流动规模超过3.7亿、常住人口城镇化率接近70%的今天，这种旧逻辑不仅造成了巨大的社会不公，也成为制约内需释放的重要瓶颈。
因此，《实施意见》最根本的突破，在于确立了“常住地”作为公共服务供给的核心依据。文件明确提出，要逐步消除基本公共服务与户籍挂钩的因素。这意味着，无论户口本上写的是“农民”还是“市民”，无论来自城镇还是乡村，只要在这片土地上稳定就业、居住、纳税，就理应享有这片土地所提供的教育、医疗、公租房、就业以及兜底性保障等基本公共服务。
这是一次深刻的“去身份化”改革。它将人还原为平等的个体，而非附属于户籍标签的“身份人群”。对于长期习惯于通过设置高门槛来“筛选人口”的超大城市而言，这无疑是一种治理理念的倒逼：城市不仅要接纳劳动力带来的“人口红利”，更要承担起保障人的基本权利的责任。
也正因如此，《实施意见》明确强调，无论是大城市还是中小城市，无论是人口流入城市还是人口流出城市，都要积极探索基本公共服务均等化的制度改革。按照《实施意见》的表述，人口流入城市和县城要加大基本公共服务供给力度，坚持尽力而为、量力而行，新增资源优先保障未落户常住人口公平享有基本公共服务，并逐步提高服务质量；超大城市则要按照常住人口规模目标，转变城市发展方式，优化人口与公共服务设施的空间布局，因城施策谋求新的突破。
重塑国家发展的底层逻辑
除了技术层面的管理创新与制度变革意义之外，《实施意见》更深远的指向在于，它超越了民生保障本身，将对重塑中国经济发展的底层逻辑产生深刻影响。
从经济视角看，这是“以人为本”的消费升级引擎。相关数据显示，2025年末，在城镇居住的农民工及其随迁家属约有1.7亿人。如果他们能够解除后顾之忧，不再为了“落叶归根”而将毕生积蓄用于在老家盖房，而是敢于在常住地消费、敢于买车、敢于为子女教育投资，那么将释放出巨大的内需潜力。公共服务均等化，正是打通国内大循环“堵点”的关键一招，也是将人口红利转化为消费力的重要催化剂。
从社会视角看，这是弥合城乡二元结构、促进社会融合的重要黏合剂。长期存在的公共服务差异，造成了城市内部新的“二元结构”——同一座城市中，户籍人口是“市民”，外来人口却仿佛“流民”。这种隔阂长期积累，也衍生出不少社会矛盾。《实施意见》的落地，将逐步消解这种身份区隔。当外来人口也能在社区享受养老服务，子女也能在公办学校与本地孩子一同接受教育时，社会融合便会自然而然地发生。这种基于共同生活场景形成的身份认同，是构建和谐社会最坚实的基础。
全面击碎流动人口的生存焦虑
纵观《实施意见》全文，最让人感到踏实的是其极强的问题导向。它没有停留在宏大叙事的口号层面，而是直面流动人口生活中最具体、最扎心的一系列痛点，并给出了硬核的解决方案与可操作性极强的推进路径。
首先是破解“上学难”的焦虑。过去的新闻报道中，我们经常看到随迁子女为了在父母务工城市上学，需要提供几十种证明，甚至面临被分流到条件较差民办学校的窘境。《实施意见》提出，要“巩固提升义务教育阶段随迁子女在公办学校就读比例”，并通过“购买学位”等方式兜底，确保“应助尽助”。更关键的是，它明确将随迁子女纳入学前教育和高中阶段教育保障范围。这意味着，流动儿童从“入园”到“高考”的全链条通道正在被逐步打通。这不仅是在解决教育问题，更是在阻断贫困的代际传递，让“进城”不再意味着“弃子”。
其次是破解“住房难”的焦虑。高房价和租赁市场的不规范，使很多进城务工人员只能蜗居于“城中村”或工棚之中。《实施意见》推动扩大公租房保障范围，将稳定就业和居住的未落户人口纳入保障体系。这释放出一个强烈信号：保障性住房不再是本地户籍人口的专属福利。通过实物保障与货币补贴相结合，城市开始承认流动人口对城市建设的贡献，并愿意划出空间让他们体面居住。这种“安居”保障，是提升城镇化质量的关键一环。
再次是破解“社保断流”的焦虑。流动人口往往面临“参保难”与“转移接续难”的双重困境。许多灵活就业人员、外卖骑手、快递员等，因为户籍限制，无法在就业地参加职工社保。《实施意见》明确全面取消就业地参保的户籍限制。这意味着，无论劳动者流动到哪里，社会保障这张“安全网”都能够随身携带，不再是“换个城市就归零”的摆设。
第四是破解“看病麻烦”的焦虑。《实施意见》提出，落实持居住证参加城乡居民基本医疗保险政策，尤其要求超大特大城市等各类城市切实保障外地户籍中小学生、学龄前儿童等群体在常住地参加城乡居民基本医疗保险的权利。特别值得关注的是，《实施意见》还明确，各地须对持居住证参保人员按照与户籍人口相同的标准给予财政补助。针对部分地区仍存在患者必须回户籍地报销医保费用的问题，《实施意见》提出完善异地就医直接结算管理服务，并提升异地就医备案管理和结算报销的可及性、便利性。尤其针对退休人员，《实施意见》指出，各地不得将职工医保退休人员待遇与在当地按月领取基本养老金相绑定。这意味着，许多随子女迁移的退休人员，也能够直接享受迁入地城市的医疗保障服务。
第五是消除“就业服务不足”的焦虑。《实施意见》重点聚焦未落户自主创业人员与农民工两类重点群体，强调对未落户自主创业人员，要从融资对接、场地提供、开业指导、税费减免等方面给予创业扶持，同时引导企业等用人单位建立健全培训制度，加强与职业学校（含技工学校）、职业培训机构、成人学校等合作，对农民工等群体开展职业教育和技能培训，提升实用型专业技能。作为一项重要改革，《实施意见》提出支持农民工参与职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核等技能人才评价体系，并引导企业对技能人才实行岗位薪酬与岗位价值、技能等级“双挂钩”。
最后是破除“兜底性基本公共服务难以企及”的焦虑。在明确“将未落户常住人口纳入儿童关爱、养老助老、社会救助、扶残助残等基本公共服务范围，同时放开放宽户籍限制”这一基本原则的基础上，《实施意见》进一步指出，要支持流动儿童融入城市，推动各地出台流动儿童在居住地享有关爱服务的基础清单，促进流动儿童均等享有基本公共服务。同时，对于在城镇稳定就业、居住期间发生生活困难的未落户常住人口，《实施意见》提出加强基本生活兜底保障，做好社会救助与失业保险等政策衔接，并完善临时救助政策。对于遭遇突发性、紧迫性、灾难性困难、生活陷入困境的人员，取消户籍地、居住地申请限制，在急难发生地按规定给予临时救助。
“梯度供给”与“钱随人走”的制度创新
改革不能“毕其功于一役”。面对人口流入地巨大的公共服务压力，《实施意见》并未理想化地追求“一步到位”，而是设计了极具弹性与智慧的实施路径，其中两项制度创新尤为突出。
一是“规范梯度供给”。很多人担心，一旦全面放开，有限的学位和医疗床位会被瞬间“挤爆”。对此，《实施意见》提出，地方可在一定时期内通过“积分制”等方式，以就业、居住等因素为主要条件，实行梯度供给办法，促进基本公共服务资源公平有序分配，并逐步减少梯度层次和差异、降低享有门槛。这种设计的精妙之处在于，它将“时间”和“贡献”纳入资源配置标准——在城市生活越久、贡献越多，享有的公共服务权利也就越多。这不仅兼顾公平，也为城市公共服务扩容争取了缓冲时间。
值得指出的是，为确保“积分制”推行过程中的公平性，防止基层办事窗口在政策执行中出现歧视性行为和“玻璃门”现象，《实施意见》一方面特别强调，“积分制”等机制创新属于基本公共服务“保基本、兜底线”的制度安排；另一方面，明确要求区分梯度供给与人才引进政策，禁止设置学历、职称等歧视性门槛，从而守住权利平等的底线。
二是“财政与土地随人走”。过去，地方政府缺乏为外来人口提供公共服务的积极性，核心原因在于“财权”与“事权”不匹配——人口流入了，财政转移支付却没有同步跟进。此次《实施意见》一方面明确，要完善转移支付分配中考虑常住人口因素的机制，对符合条件的基本公共服务领域共同财政事权转移支付项目，探索依据保障标准、常住人口规模以及支出责任分担比例等因素进行分配，同时鼓励省级财政转移支付向人口流入地倾斜。另一方面，《实施意见》提出建立新增城镇建设用地指标配置与常住人口增长相协调的机制，增加人口流入地民生建设用地指标。
“钱随人走”与“地随人走”的机制，实际上重塑了地方政府的激励结构。接纳外来人口不再只是“负担”，而意味着更多财政支持和建设用地指标。这种经济杠杆的撬动作用，将从根本上提升地方政府推进公共服务均等化的积极性。
升级配套的公共服务支撑要件
基本公共服务均等化供给，不仅要明确服务内容，更要在服务供给路径与渠道配置上精耕细作，从而既提升服务获取的便利性与效率，也有效降低群众获取服务的成本。
首先，《实施意见》提出优化公共服务设施空间布局。在明确“开展常住人口总量、结构、流动趋势和公共服务需求预测”的基础上，《实施意见》强调，要按照常住人口规模和服务半径完善公共服务设施空间布局，优化建设运行资金分配和人力资源配置，增强人口流入城市和县城的公共服务承载能力，重点包括三个方面：一是建立健全基础教育各学段学龄人口变化和教育资源需求监测预警制度，根据学龄人口“洪峰”变化灵活配置各学段学位，并推动相关教育经费向人口流入地和教育基础薄弱地区倾斜，支持建设公办普通高中，更好满足学龄人口就读需求；二是加强人口流入地医院病房改造提升，改善群众就医条件；三是推进人口流入地社区嵌入式服务设施建设与运营管理，就近为随迁老人、儿童和残疾人提供照料看护服务。
其次，《实施意见》提出加强公共服务共建共享。以推广居住证互通互认、常住年限或积分互认转换等经验为基础，《实施意见》提出，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域，或以省域、城市群、都市圈为单位开展先行先试，并逐步扩大实施范围。尤其是在公共医疗和公共教育领域，《实施意见》强调推动城市群、都市圈跨行政区合作办学、办医，鼓励中心城市优质中小学与周边市县学校建设学校共同体，高水平医院与周边市县医疗机构打造医疗联合体，促进教育和医疗资源均衡配置，引导城市群、都市圈人口合理分布。
最后，《实施意见》强调推进服务事项协同经办，核心是解决“信息不共享、流程不贯通、事项不协同”等问题。从信息共享与流程优化两个维度破题，《实施意见》一方面推动数据跨区域、跨部门共享，打破信息壁垒，明确推行电子居住证，加强电子居住证与就业、社保、住房等信息联通，推进基本公共服务事项省内通办、跨省通办，加强跨地区服务信息与档案比对；另一方面，要求实现异地事项“一站式”网上办理，推进全国统一社会保险公共服务平台服务事项“全国一清单”，有序实现业务材料、数据项目和办理环节的规范统一。这些举措有助于推动公共服务“随人走”的每一个环节都真正做到“办得成、办得快、办得好”，切实提升群众的获得感。
（作者系中国市场学会理事、经济学教授）
