21世纪经济报道记者肖潇

　　国内第一部系统性的对外投资法规出台，《国务院关于对外投资的规定》（下称《新规》）将于今年7月1日起施行。

　　对外投资即境外投资，通常指国内主体“走出去”的一套动作：个人海外投资、企业发起跨境并购、赴海外建厂、取得海外项目经营权。

　　而本次《新规》的“穿透”作用被多位受访者提到，监管不再只盯着一次投资动作，还关注投资带来的技术、服务、数据、人员流动。

　　这意味着，一些原本处于边缘地带的间接对外投资行为，开始明确被纳入监管范围。尤其是涉及大量重要数据出境、用人员派驻转移敏感技术的动作，今后需要申报许可才能进行。

　　“这几年是中国企业出海热潮，尤其是在电池、光伏、电动车、先进制造业等领域。现阶段的出海已经不是单纯的产品出口，也不是资金流出，而是中国企业对外开展产业投资，几乎所有项目都不可避免地涉及技术和数据问题，这也意味着在对外投资过程中的合规考虑必须前置。” 金杜律师事务所资深合伙人徐萍律师说。

　　除了管理条款，《新规》还增加了鼓励和保护措施，提供更明确的对外投资指引。在随《新规》发布的官方问答中，负责人强调，既支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动，又稳妥预置投资领域风险防范应对措施，维护国家主权和安全。

　　穿透技术、人员、数据

　　要理解这一轮对外投资的监管逻辑变化，Manus收购案是一个切口。

　　4月27日，国家发改委牵头的外商投资安全审查工作机制办公室宣布，依法禁止Meta收购Manus项目，要求当事人撤销交易。这是自2021年《外商投资安全审查办法》发布以来，首个被公开叫停的AI领域跨境投资交易。

　　从交易性质来看，Manus收购案是一项外商投资：海外公司收购源于中国的资产。但在多位涉外律师看来，按照《新规》的监管逻辑进行审视，这类交易已经很难被视为一项简单的外商投资。

　　徐萍向记者解释，国内企业通过红筹结构（设立境外离岸公司）拿到海外融资上市，都需要先将国内资产转移到境外，这一事前动作很可能会落到对外投资的范围里。

　　“一些原先监管边缘地带的变相的海外投资，会明确纳入对外投资规定的监管范围。简单概括，境内主体无论通过什么形式，只要实质取得了海外的资产或权益，都很有可能构成对外投资。”浩天律师事务所高级合伙人顾正平说。

　　《新规》穿透式的作用得以体现，这里涉及两项重要条款：

　　首先是第2条，《新规》明确，对外投资行为不仅包括投入资产权益，还包括提供融资担保，并且投资主体新增了居民个人。

　　在过去的红筹结构下，不少企业家会以自然人名义持有海外股权、控制境外公司。此类动作依赖于国家外汇管理局“37号文”的个人境外投资登记，企业则适用境外投资的ODI备案体系。两条相对独立的管理轨道，如今将统一并入《新规》的框架中。

　　更受关注的是第13条。该条款明确提出，不得通过跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、提供技术指导或开展跨境培训等方式，向境外转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据。

　　在多位受访者看来，《新规》第13条可以说补位了Manus收购案暴露的漏洞。

　　资深数据法律师袁立志表示，无论是出口管制、数据出境安全评估还是网络安全审查，现有制度已经能够较好约束货物、技术和数据的跨境流动，但管不住人员的流动，《新规》第13条因此至为关键。

　　“更准确的说法是，第13条填补了一个执法层面的漏洞。”清律律师事务所合伙人黄敏达向21记者解释，比如派一个工程师去境外子公司上班，员工脑子里的工艺知识，不在数据出境评估的范围内。本次《新规》虽然没有扩大数据出境的范围，但把监管重点从数据载体传输，延伸至以人员为媒介的知识和技术流动，将缺口明确堵上。

　　长期从事对外投资合规的徐萍表示，技术和数据是几乎所有出海项目都会碰到的问题。不管是海外收购或海外运营子公司，还是绿地投资（海外直接建厂），投资过程往往都会伴随技术、数据、人员的出境。

　　对企业来说，这意味着今后合规评估需要做两套：既要问“这个数据或技术出境要不要申报”，还要问“这个人员派驻安排有没有携带受控内容”，两个问题的主管部门和合规路径不完全相同。

　　“《新规》本身是一个原则性框架，各类具体管理措施仍有赖于相关部门后续出台配套规章。但《新规》的高度和广度都有明显提升与拓展：高度在于，《新规》第一次从国务院层面把各部委规章进行了整合，相当于在现有监管体系的基础上搭屋顶；广度上，《新规》打通了ODI备案、技术出口、数据出境、安全审查、反制裁等原来各自独立的条线，跟以前的部门规章完全不是一个层级的。”徐萍说。

　　来到安全高度

　　在《新规》出台之前，我国对外投资领域的管理依据主要依托两部部门规章：一是2017年国家发改委第11号令《企业境外投资管理办法》，二是2014年商务部3号令《境外投资管理办法》。

　　除此之外，规章较为分散，缺乏统一的制度框架。而《新规》的出现被视为系统性整合，也新增了几个重要管理面向。

　　比如第15条，健全境外投资安全审查制度，审查不仅覆盖投资，还将覆盖相关资产和权益的转让处分。“以前国内对境外投资重点在规范投资流程、防止资本无序外流，还是从产业政策角度出发，没有全面上升到国家安全高度，所以这一条意义重大。”袁立志说。

　　徐萍告诉21记者，虽然有关对外投资安全审查的具体制度尚未出台，但在外商投资领域已有《外商投资安全审查办法》，其审查逻辑可以提供参考：多部委协同机制、以国家安全为核心和实质重于形式的审查、关注技术和数据跨境的影响等。

　　与安全审查制度同步明确的是违规后果。此前的部门规章，主要依靠警告和责令纠正来处理违规行为。《新规》首次增设了违规处罚，包括按投资额比例计算的梯度罚款、个人追责和投资禁入。

　　结合这几条关键变化，多位受访者都认同，《新规》释放了一道监管转向的信号。

　　“过去的监管逻辑是事件驱动的：一笔投资发生，触发审查，审完放行或否决，监管关系基本结束。《新规》的逻辑是过程导向的：投资完成之后，企业在境外的经营行为、人员安排、数据处理方式都持续处于监管视野之内。”黄敏达说，这一次的变化更像是监管视野从交易本身，扩展到交易之外的状态。

　　黄敏达因此将目前最容易承压的企业分为三类：一是采用红筹架构，但未系统梳理37号文登记状态的科技创业公司，尤其是已在准备境外上市或引入境外战投的；二是已有境外业务，但把合规当成审批手续，而非持续义务的制造业企业；三是通过并购进入境外市场、并购后存在大量技术和人员跨境流动的企业。

　　现阶段最重要的是先做一次合规摸底，把境外主体的设立路径、核准备案状态、数据流向、技术转让安排梳理清楚。尤其是数据层面，人员跨境流动的数据审查流程是最紧迫的短板，大多数企业现在没有这个机制。

　　顾正平也认为，《新规》对企业最直接的影响是，对外投资的合规能力要求更严格。企业必须在项目论证和调研初期就纳入合规评估工作，尤其是不能仅从形式上规避申报和审批，如果从实质上构成了对外投资，都需要根据《新规》的要求履行相应的合规义务。

　　值得一提的是，《新规》除了管理性条款，还同步增加了服务与保护条款。例如要求国家建立海外综合服务体系，为投资者提供法律法规指引、投资指南等公共产品。

　　“《新规》的基调是规范投资，系统性的规定给企业提供了更明确完整的对外投资指引和方向，企业只要能依法合规出海，恰恰是大有可为，并且更有保障和底气。”顾正平说。

　　多边合规是更大挑战

　　多位受访者都提到，现阶段的对外投资项目，合规压力确实更大了。

　　“压力一方面来自国内的合规框架日益复杂，除了传统的境外投资备案与核准程序，出口管制、数据出境安全评估、技术出口审查等，包括《新规》下的安全审查监管都在叠加。另一方面，也因为境外监管环境更为复杂和严格。欧美国家在反垄断审查、外国投资安全审查以及外国补贴监管、个人信息保护等领域，规则强度和密度不断加大。”顾正平说。

　　在国务院发布《新规》的几天前，美国商务部工业与安全局（BIS）也更新了一份对外治理清单：无论相关实体位于马来西亚、阿联酋或德国，只要其最终母公司或总部位于中国（含澳门），向其出口特定先进芯片均需申请许可。

　　涉外规则变化，被视为全球监管加严的缩影。

　　“国内对外投资监管的升级，还是因为整体国际环境有很大变化。”袁立志表示，近年来欧美围绕关键技术与产业链安全出台了一系列限制性政策，使得跨境投资逐渐从经济行为转向安全议题。同时，人工智能、自动驾驶等领域国内能力快速提升，主动采取安全评估和保护性措施，也是《新规》出台的重要动因之一。

　　黄敏达长期关注中美科技博弈和贸易摩擦，他指出，两个方向相反的监管体系，正在向同一套底层逻辑靠拢：投资监管是产业政策和安全政策的执行工具，不再是独立的市场准入规则。这对企业的影响，比单独应对任何一方都复杂。

　　最棘手的不是两套规则分别提出了什么要求，而是某些情形下它们可能直接冲突。比如，美国出口管制要求企业限制某类技术转让，而中国的反制框架，可能将这种限制行为认定为歧视性措施，进而触发反制条款。

　　“对于在两个市场都有实质运营的企业，这意味着需要专门分析管辖权冲突的风险，而不是把两套要求简单叠加。这可能是未来两三年，对外投资合规领域最复杂的实务问题之一。”黄敏达说。