国家“十五五”规划纲要提出“优化区域经济布局，促进区域协调发展”，对区域协调发展与中国式现代化的关系作出了本质属性的揭示。完善实施区域协调发展战略机制，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要表现形式，又是中央在地方治理创新机制层面的重大改革成果。

　　自2018年中共中央、国务院印发《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》以来，实施区域协调发展成为新时代国家重大战略之一。《意见》确立了区域协调发展的五大原则，即坚持市场主导与政府引导相结合，坚持中央统筹与地方负责相结合，坚持区别对待与公平竞争相结合，坚持继承完善与改革创新相结合，坚持目标导向与问题导向相结合。促进区域协调发展，本质上是为了构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。为此，必须将区域协调发展的五大原则落实到区域治理实践中，以五大原则作为区域治理的行动准则。

　　坚持市场主导与政府引导相结合——

　　充分发挥市场在区域协调发展新机制建设中的主导作用，更好发挥政府在区域协调发展方面的引导作用，促进区域协调发展新机制有效有序运行。

　　市场的主导作用，是指在构建全国统一大市场背景下，破除和清理区域间地方经济壁垒，充分发挥市场调控能力和选择逻辑，促进市场要素在区域间自由流动，实现区域经济一体化发展。

　　政府的引导作用，是指通过区域经济布局政策、国土空间体系规划、跨区域政府合作等方式，为更好发挥市场机制作用创造公平高效市场环境，为资源配置效率最优化和效益最大化提供路径引领和制度保障。

　　由于不同区域间的发展存在差异性和不均衡性，与之相应的政策制度在时间和空间上可能产生错位。不同的发展阶段导致地方政府的职能重点不同，高收入经济地区的政府会更加兼顾社会保障、公共服务等方面职能，而经济较不发达地区的政府则更侧重经济高效发展方面的功能，这就易导致同类政策制度的供给水平存在横向差异。

　　随着全国统一大市场的推进以及生产力和生产技术的迅猛发展，区域内既有的社会关系也在发生着巨大改变。基于区域协调发展的治理理念，会涉及政府、企业、社会组织以及个人等多方主体的参与，形成政府与市场、个人与组织、市场主体相互间等多重关系。

　　在区域治理中，政府的属地管辖权作用于有限的地理范围，但是市场机制却不被地理范围所限制。在建设全国统一大市场的背景下，市场要素的自由流动需要政府公权力发挥制度调控功能。在区域治理规则的调整下，必须贯彻落实市场主导机制的公平性、市场良性竞争的选择逻辑，保障市场资源配置的效率最优化与效益最大化。

　　坚持中央统筹与地方负责相结合——

　　加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计，明确地方政府的实施主体责任，充分调动地方按照区域协调发展新机制推动本地区协调发展的主动性和积极性。

　　中央统筹意味着中央可以积极谋划区域发展战略，在区域治理中进行积极调控。地方负责则具有两重内涵：第一，地方是中央事权的执行和落实主体，应当在中央统筹的目标下完成相应行政任务和立法任务；第二，除中央事权外，地方根据宪法、法律规定，在本行政区域内充分发挥地方自主性，完成区域治理的地方事务。

　　坚持中央统筹与地方负责相结合，就是要明确区域治理必须坚持中央顶层设计的贯彻落实，在具体区域治理事务上，充分发挥地方负责的能动性。区域治理的实践逻辑基于地方间协商，经地方政府协商不成的，由中央政府解决。

　　坚持区别对待与公平竞争相结合——

　　进一步细化区域政策尺度，针对不同地区实际制定差别化政策，同时更加注重区域一体化发展，维护全国统一大市场的公平竞争，防止出现政策洼地、地方保护主义等问题。

　　落实区别对待与公平竞争原则，可以从三个角度来看：

　　第一，宏观整体角度。构建优势互补的区域经济布局、科学合理的产业政策倾斜，形成优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的国土空间区域规划布局。

　　第二，国土横向角度。根据国土区域板块发展情况，明确协调发展基本路径，例如西部大开发、东北全面振兴、中部加快崛起、东部加快推进现代化。不同板块在区域协调发展战略下，具有不同改革路径与发展使命。

　　第三，重点区域角度。区域一体化重点发展的核心区域，包括三地区、两流域、一新区、一经济圈——京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区，长江经济带和黄河流域，以及雄安新区和成渝地区双城经济圈。重点区域视野下核心区域的划分，是根据区域发展历史进程中政治、经济、生态及资源等要素所决定的。

　　落实区别对待，涉及特定地方在环境保护、资源输出等方面的支撑，目的是供给本区域的整体发展与能级提升。在此过程中，特定地区可能需要让渡部分地方利益，例如限制开发、禁止开发某些区域等。

　　落实公平竞争，则需要破除行政区划与区域协同壁垒，纵深推进全国统一大市场建设。统一的大市场决定了反垄断、反不正当竞争及反地方保护的市场机制。

　　因此，贯彻落实区别对待与公平竞争原则，就需要将区别对待与综合补偿相结合，将公平竞争与统一市场相结合。

　　坚持继承完善与改革创新相结合——

　　坚持和完善促进区域协调发展行之有效的机制，同时根据新情况新要求不断改革创新，建立更加科学、更加有效的区域协调发展新机制。

　　党的十八大以来，区域协调发展战略上升为国家战略，建立更加有效的区域协调发展机制，成为区域协调发展的应有之义。从区域经济一体化发展到区域协调发展战略，我国在区域治理的丰富实践中，探索出符合中国国情、具有中国特色的组织法机制与行为法机制。

　　组织法机制包括由地方政府共同设立的议决性/事务性协调性组织，以及通过授权或委托方式共同设立具有行政执法权的管理性组织。行为法机制包括区域行政协议、区域协同立法、区域行政指导、区域行政规划和共同行政行为等。

　　随着地方组织法、立法法等法律的修订，我国区域协调发展战略的制度供给愈发充足，有利于在法治轨道上进一步全面深化改革，推进中国式现代化。

　　坚持目标导向与问题导向相结合——

　　瞄准实施区域协调发展战略的目标要求，破解区域协调发展机制中存在的突出问题，增强区域发展的协同性、联动性、整体性。

　　在改革路径上，区域协调发展应坚持完善全国统一大市场机制、地方间政府及人大的合作机制、地方间产业协作和资源环境的互助机制及扶持机制，形成东中西部缩小差距、共同发展的新格局。

　　根据《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，到2035年，要建立与基本实现现代化相适应的区域协调发展新机制；到本世纪中叶，建立与全面建成社会主义现代化强国相适应的区域协调发展新机制。这是总体目标，在此过程中，随着时代与社会结构的变迁，也可根据具体问题作出调整，各有侧重。

　　具体来说，就重点发展的核心区域而言，不同地区的区域治理目标就存在不同的路径导向，聚焦不同的重点问题。

　　例如，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确了“一极三区一高地”的战略定位，即全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区以及新时代改革开放新高地。《京津冀协同发展规划纲要》战略定位是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破；《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确了粤港澳大湾区五大战略定位，即充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈，确立经济发展和“一国两制”建设的双重发展目标。

　　我国区域协调发展战略机制，依托的是法治轨道上进一步全面深化改革的制度土壤，承载的是处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系的改革试验目标。落实目标导向与问题导向原则，应结合主体功能区战略划分下的因地制宜特殊性，结合地方间事务管辖与地理上地域管辖的联结点，坚持系统观念，增强改革系统性、整体性和协同性。

　　（作者为上海师范大学法与社会发展研究所特聘研究员）