中国人大网日前公布了《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案）》（以下简称修订草案），并向社会征求意见。

　　现行《中国人民银行法》（以下简称现行法）于1995年颁布实施，并于2003年进行了修订，至今20余年，亟需修订完善。界面新闻记者梳理发现，相比现行法，修订草案主要有三大调整：

　　一是将宏观审慎纳入法律框架，与货币政策共同构成央行宏观调控的“双支柱”，更好地维护金融体系稳定。

　　二是明确央行信贷调控职能，有助于央行更好发挥结构性货币政策工具的效用，为做好金融“五篇大文章”提供制度保障。

　　三是货币供应量指标淡出，中国央行货币政策调控更加倚靠利率这一价格型工具。

　　（界面新闻记者根据现行法和修正草案整理）

　　与此同时，一些核心条款并未改变，比如货币政策目标、不得对财政透支和直接认购政府债等。

　　“由央行直接认购政府债既无必要，也不可行，这是必须坚守的政策红线。一旦突破，将直接推升通货膨胀并加剧资产泡沫风险。”一位地方央行官员对界面新闻记者表示。

宏观审慎入法

　　此次草案确立了中国人民银行货币政策和宏观审慎政策的法定地位。

　　修订草案提出，中国人民银行牵头建立宏观审慎政策框架，会同国务院有关部门制定宏观审慎政策，监测评估金融体系的整体稳健性，开展宏观审慎管理，防范处置系统性金融风险。

　　宏观审慎是与微观审慎相对的一个概念。微观审慎监管主要关注单体金融机构的稳健运行，宏观审慎管理则直接和集中作用于金融体系本身，聚焦具有系统性特征的风险，维护金融体系整体稳定。

　　对于宏观审慎，中国央行前行长周小川曾举例称：“假如一个连每个士兵都健康，但突然有士兵得了传染性疾病，如果不及时防止传染，就可能导致整个连队出现问题。在金融体系中，不同金融机构资产负债表高度关联，一旦一家出现问题，就很容易相互传染。”

　　在2008年国际金融危机后，越来越多的国家将宏观审慎作为中央银行的主要职能。党的十九大报告也提出：“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。

　　实际上，中国央行宏观审慎制度框架已初步构建，如发布《宏观审慎政策指引》、建立宏观审慎评估（MPA）制度、建立健全系统重要性金融机构监管总体框架等，此次修订草案将此前的探索法律化。

　　“将宏观审慎框架纳入人民银行法，既有利于发挥央行在宏观上、总量上的作用，也能在结构和微观层面精准施策，筑牢系统性金融风险防线。”前述地方央行官员对界面新闻记者表示。

　　远东资信研究院副院长、首席宏观研究员张林对界面新闻记者表示，宏观审慎法定化提升了跨部门统筹协调和穿透式监管的事权基础。同时，宏观审慎“靠前防风险”也为货币政策腾出了空间，在多目标权衡中提供逆周期与跨周期的缓冲机制。

新增信贷调控职能

　　修订草案提出，中国人民银行依法制定和执行货币政策、信贷政策和实施宏观信贷调控。相比现行法，中国央行新增了信贷调控相关的职能。

　　央行关于信贷调控的职能经历了一个轮回。自1983年人民银行专门行使中央银行的职能后，早期人民银行的职责主要是信贷调控，当时主要通过计划资金司进行管理。

　　1997年人民银行将计划资金司分拆为货币政策司和信贷管理司，前者主要负责货币政策的拟定和执行，后者则负责信贷结构的调整。不过后来信贷管理司撤销。

　　2024年，央行再度设立信贷市场司。究其原因，2023年10月召开的中央金融工作会议提出，要做好科技金融等五篇大文章，其职责落在了人民银行肩上。

　　目前央行信贷市场司主要负责牵头拟定并组织实施科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融、消费金融、区域金融等金融政策，完善信贷政策评估机制，规范信贷市场运行。此次修订草案将相关探索制度化。

　　此外，近年来央行结构性货币政策不断推陈出新，各类再贷款层出不穷。根据中国央行数据，截至2025年一季度末结构性货币政策工具余额合计5.9万亿元（后续未披露），有效支持了实体经济的重点领域和薄弱环节。

　　“最近几年央行对于再贷款等结构性货币政策工具的使用与创新日益频繁。过去这类操作的法律依据相对薄弱或相对模糊，信贷政策、结构性工具并无单独的法律名分。人民银行法的修订是在此基础上完善央行职责体系。”张林表示。

货币供应量淡出

　　现行法颁布实施的1995年，广义货币M2的概念刚引入国内。

　　1994年10月，中国人民银行印发《货币供应量统计和公布暂行办法》，明确M0、M1、M2的统计范围。从此，M2开始登上历史舞台并长期写入政府工作报告，成为中国货币政策最重要的中间目标。

　　现行法提出，中国人民银行就货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。而此次修订草案将货币供应量删除。

　　其原因在于：一是M2等数量目标的可控性、可测性及与实体经济相关性下降。《2024年第三季度货币政策执行报告》指出，随着我国经济高质量发展和结构转型，实体经济发展所需要的货币供应量正在发生变化，货币供应量的可控性以及与主要经济变量的相关性正趋于减弱。

　　二是货币政策价格型调控框架更加成熟。经过多年探索后，新的调控机制形成：人民银行通过调整政策利率（7天逆回购操作利率），影响货币市场利率和债券市场利率，并影响存贷款利率，进而促进消费和投资，提升社会总需求，支持经济发展。

　　张林对界面新闻记者表示，近年政府工作报告也不再设定具体的M2、社融增速数字目标，转而采用“与名义GDP增速基本匹配” 的弹性表述。在这一框架下，M2、社融增速更多是宏观监测和预期管理的参考指标，而不是每次都需要单独报批的“决策事项”。

　　“中国货币政策中间目标从数量型向价格型转变很迫切，目前逐步淡化M2和社融这两个数量指标，未来可能更看重7天逆回购政策利率这个价格指标。”北京某券商政策分析师对界面新闻记者表示。

不得对政府财政透支

　　此次修订草案也有两个重要方面保持不变。一是货币政策目标。修订草案提出，货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。

　　实践中，中国货币政策的目标包括价格稳定、促进经济增长、促进就业、保持国际收支大体平衡四大年度目标，也包含金融改革和开放、发展金融市场这两个动态目标。

　　在货币政策框架向价格型转型的过程中，实际货币政策目标可能进一步优化，比如现在主要发达经济体采取通胀目标制，货币政策操作主要锚定2%的通胀目标。

　　国家金融与发展实验室主任张晓晶此前接受界面新闻记者采访时表示，从优化货币政策目标、提振物价的角度看，“十五五”期间可考虑引入通胀目标制。但要实现通胀目标，不能只靠央行单打独斗，还需要国家发改委、财政部、商务部等财经部委共同参与、协同发力。

　　另一个则是严禁对政府财政透支。修订草案提出，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

　　2020年疫情之下，市场一些建议提出，应该修改人民银行法允许央行认购国债，赤字货币化议题引起广泛讨论。同时，近年来MMT理论（现代货币理论）盛行，该理论认为主权货币国家可通过央行直接认购国债为财政支出融资，无需担心债务违约和通胀，中央银行认购国债的讨论引起广泛关注。

　　在此背景下，修订草案并未松口，相关表述和现行法一致。修订草案还明确，中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向银行业金融机构以外的其他单位和个人提供贷款，不得向任何单位和个人提供担保。

　　张林对界面新闻记者表示，这是央行法中最核心的制度性边界，本质是防止央行职能“财政化”、防止重回历史上央行被迫为地方财政和企业输血、带来通胀失控风险的老路。

　　“即便当前地方政府化债有压力，立法者仍未改变这条红线，对地方化债的支持需通过债券市场（特别国债、地方政府专项再融资债）、政策性银行或银行体系间接传导，而非由央行直接放款给地方政府。”张林表示。

　　值得注意的是，现行版和修订草案禁止的是人民银行在一级市场认购政府债，但在二级市场上买卖国债是允许的。

　　现行版和修订草案提出，中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具，包括在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇。

　　实践中，中国央行从2023年8月开始在公开市场上买卖国债，截至目前净买入规模已达1.4万亿。国债买卖既有买也有卖，定位于基础货币投放渠道和流动性管理工具。