“十五五”时期是实现碳达峰的关键期、攻坚期，国务院日前专门印发《“十五五”碳达峰行动方案》（下称《行动方案》），在对碳达峰碳中和“1+N”政策体系进行深化完善的同时，作为新时代推进碳达峰碳中和工作的纲领性文件，《行动方案》以能源转型为“牛鼻子”，以产业升级为主战场，以制度创新为保障，描绘了未来五年碳达峰目标的路线图以及碳达峰碳中和综合评价考核的施工图，因此，《行动方案》的出台，标志着我国碳达峰碳中和工作进入系统推进、重点突破的新阶段。
五大重点任务
按照《行动方案》的设想，到2030年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%，确保如期实现碳达峰目标，为实现2035年国家自主贡献目标、推进碳中和奠定坚实基础。同时，围绕这一总体目标，《行动方案》还明确了能源领域、产业领域以及重点领域的一系列支撑性指标，在此基础上，系统部署了五方面重点任务，从而构成了碳达峰行动的完整框架。
任务之一是加快能源结构调整优化。能源领域是碳减排的主战场，占二氧化碳排放总量的80%以上，《行动方案》因此将“加快能源结构调整优化”列为首要任务，从开发、消纳、替代、优化四个维度作出系统部署。首先，《行动方案》提出坚持风、光、水、核等多能并举，加大力度发展新能源，为此也需要在空间布局与发展模式上进行重大创新。其次，《行动方案》提出强化电力系统对新能源的接纳、配置和调控能力，包括在输电环节提升跨省跨区输电和互补互济能力，在用能模式上积极发展绿电直连、新能源就近接入增量配电网等绿电直供模式，在调节资源方面推动新型储能规模化发展等。再次，《行动方案》提出合理控制煤电装机规模和发电量，推动煤电向支撑性、调节性电源转型，为此需要开展煤电机组低碳化改造、推进煤化工低碳化改造，并研究大力推进燃煤锅炉、燃煤工业窑炉清洁替代。最后，《行动方案》强调要持续优化油气消费结构，尤其是在交通、工业等领域推动油气的清洁替代和高效利用，降低油气消费的碳排放强度。
任务之二是推进产业绿色化低碳化。立足于既承载降碳硬任务，又培育更多绿色增长点，《行动方案》首先强调推动产业结构绿色低碳转型，重点加快发展绿色能源、绿色制造、绿色服务等绿色低碳产业，以及加快培育氢能、绿色燃料等产业。其次，把绿色低碳水平作为产业准入、迁移、退出的重要“标尺”，《行动方案》提出开展传统产业节能降碳改造，一体推进产业技术工艺升级和结构布局优化。再次，《行动方案》明确加快零碳园区和零碳工厂建设，“十五五”期间建设100个左右零碳园区和500个左右零碳工厂。此外，针对当前快速增长的算力需求，《行动方案》强调强化算力设施与可再生能源协同布局，并将算电协同作为重点增量应用场景加以拓展。最后，《行动方案》指出，大力推广资源循环型生产模式，加强废弃电器电子产品、废旧动力电池、退役风电光伏设备、报废汽车等再生资源规范化回收和精细化利用，发挥循环经济助力降碳作用。
任务之三是深化重点领域绿色低碳转型。围绕重点领域，《行动方案》提出了一系列转型要求。在建筑领域，推进既有建筑和新建建筑绿色低碳改造、建造，降低建筑全生命周期碳排放；在交通运输领域，加大新能源汽车规模化应用，推进零碳运输走廊建设工程；在公共机构领域，加大公共机构节能降碳改造力度；在生态系统碳汇方面，通过森林、草原、湿地等生态系统的保护与修复，增强自然生态系统固碳能力。
任务之四是强化支撑保障。碳达峰工作落实落地离不开健全完备的支撑保障体系。《行动方案》首先强调健全法律法规和标准体系，在此基础上，提出完善碳排放统计核算体系，包括建立重要数据动态监测预警制度，编制国家温室气体清单，加快建设国家温室气体排放因子数据库、碳足迹背景数据库等。与此同时，《行动方案》强调加大碳达峰关键核心技术研发力度，培养碳达峰碳中和管理和技术人才，同时指出要加大对碳达峰工作的财政金融支持力度，引导社会资本投入绿色低碳领域，并明确完善有利于绿色低碳发展的价格政策，健全碳排放权交易等市场化机制，加强各类市场化机制之间的衔接协同。
任务之五是凝聚各方合力。碳达峰是一场全社会共同参与的系统性变革，《行动方案》从三个层面凝聚合力。一方面，要压实地方责任，要求各省级地区按照国家层面目标确定本地区目标，省级党委和政府制定省级碳达峰行动方案，明确本地区各项指标的五年目标和分年度目标。另一方面，要开展绿色低碳全民行动，动员全社会参与绿色低碳生产生活方式转变，形成政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的格局。再者，《行动方案》指出，在全球气候治理进入新阶段的背景下，须积极参与和引领绿色低碳领域国际合作与交流。
六大重大工程
重大工程是实现目标任务的有力支撑。《行动方案》创新性地设置了六个专栏，部署了六大重点工程。这六大工程紧密嵌入重点任务部署之中，使“十五五”碳达峰行动不仅明确了路线图、时间表，也有了施工图和实物量。
一是省间电力互济工程。在加快能源结构调整优化领域，部署了省间电力互济工程。该工程明确提出推进地区间、区域电网间和区域电网内部省间互济工程建设，并新增规划一批直流背靠背工程。这一工程旨在解决新能源资源分布与电力负荷中心不匹配的矛盾，提升跨省跨区电力优化配置能力，为新能源大规模开发利用提供电网基础设施支撑。
二是煤炭消费清洁替代工程。煤炭消费清洁替代工程重点围绕燃煤机组、燃煤锅炉、煤化工等领域开展清洁替代和低碳化改造。通过煤电机组低碳化改造、北方地区热电联产机组热电解耦改造、煤化工与绿电绿氢耦合发展等措施，推动煤炭消费向清洁化、低碳化转型。
三是重点行业节能降碳工程。聚焦钢铁、建材、化工等高耗能行业，开展系统性节能降碳改造。通过技术工艺升级、能效提升、碳排放削减等措施，推动重点行业实现绿色低碳转型。《行动方案》要求，“十五五”期间通过重点行业节能降碳改造实现节能量1.5亿吨标准煤以上。
四是低碳零碳供热制冷和绿色照明工程。在建筑和公共设施领域，推进低碳零碳供热制冷技术和绿色照明规模化应用。通过热泵技术、余热利用、可再生能源供热等方式，降低供热制冷环节的碳排放；通过推广高效节能灯具和智能照明控制系统，降低照明能耗。
五是零碳运输走廊建设工程。在交通运输领域，建设一批零碳运输走廊。通过新能源汽车规模化应用、充电桩和加氢站等基础设施建设，以及智能交通管理等综合措施，打造低碳甚至零碳排放的交通运输示范线路。
六是碳达峰碳中和基础能力提升工程。着力提升碳排放统计核算、监测预警、标准体系建设等基础能力，包括建立重要数据动态监测预警制度、编制国家温室气体清单、建设国家温室气体排放因子数据库等。这一工程为碳达峰碳中和工作提供坚实的制度和技术支撑。
从政策功能看，重大工程能够有效汇聚资金、技术、人才、土地、数据等要素资源，推动跨地区、跨部门、跨领域协同联动，加快先进技术成熟、迭代和产业化进程。对于碳达峰碳中和这样涉及面广、链条长、周期长的系统性变革而言，必须依托一批牵引性强、带动面广、能够落地见效的重大工程，把战略部署转化为具体项目，把工作任务转化为实施抓手，把长远愿景转化为阶段性成果。
三大制度创新与考核机制
建立健全制度体系是确保碳达峰目标实现的刚性约束与重要保障，而完备有力的各项考核机制则是实现碳达峰碳中和的直接驱动力和强大牵引力。《行动方案》与既有规则紧密衔接，从三个层面进行了严密的顶层设计。
一是碳排放双控制度。以往实施的是能耗双控制度，现在要全面转向碳排放双控制度，这是《行动方案》最核心的制度创新，也是全面绿色转型的“指挥棒”。此前，《“十五五”规划纲要》明确提出“全面实施碳排放总量和强度双控制度”，标志着碳排放双控进入可量化、可考核的硬约束阶段。《行动方案》进一步落实这一要求，明确了各部门、各领域目标责任，建立了以降碳为核心的政策支撑保障体系。这一转变将全方位重塑节能降碳管理模式，全面开启国家碳排放双控新篇章。
二是碳达峰碳中和综合评价考核。今年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》。该办法作为碳排放双控制度体系的关键制度，设置了控制指标和支撑指标，并要求各省级地区按照国家层面目标确定本地区目标。《行动方案》聚焦如期实现2030年前碳达峰目标，明确了非化石能源消费占比、单位GDP能耗下降、单位建筑面积碳排放下降等国家层面的评价考核指标。这一考核体系构建了“地方看考核、行业看管控、企业看管理、项目看评价、产品看足迹”的完整框架。考核结果将有力督促地方党委和政府坚决扛起碳达峰碳中和责任，抓好工作落实。
三是法律法规和标准体系建设。《行动方案》强调要加强法律法规体系建设和标准引领工作，具体包括修订《节约能源法》《公共机构节约能源资源条例》等法律法规，出台重点用能和碳排放单位管理办法，完善碳达峰碳中和标准体系。这些制度安排将为碳达峰工作提供坚实的法治保障。
影响与展望
从政策演进历程看，我国碳达峰工作经历了从理念到行动、从顶层设计到具体落实的发展过程。2021年10月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》；2021年至2025年，我国构建了符合国情、相对完备的降碳政策和行动体系；2026年，《“十五五”规划纲要》和《行动方案》相继出台，推动碳达峰工作由夯基垒台、立柱架梁向系统推进、重点突破转变，由此也必然对经济、社会和能源运行产生系统性影响。
从经济社会发展看，《行动方案》将产生深远影响。碳达峰既是约束，更是机遇。把握绿色发展机遇，以降碳推动转型、以转型培育动能、以动能提升质效，将绿色低碳导向融入国民经济循环各领域、各环节，我国经济社会将加快进入绿色生产生活方式的发展轨道。
从宏观层面看，《行动方案》将加速我国经济结构转型升级。以绿色转型为引擎，推动产业结构向高端化、智能化、绿色化方向跃升。尤其是《行动方案》要求各省级地区按照国家层面目标确定本地区目标，这将在全国范围内形成绿色低碳发展的协同效应。
从产业层面看，绿色低碳产业将成为新的经济增长点。《行动方案》释放了积极的政策信号，有利于企业等市场主体在工业绿色低碳转型、新污染物治理、零碳园区建设等前沿领域持续发力，同时零碳园区、绿色算力、碳管理服务、循环经济等增量场景将持续催生新的绿色发展机遇。
从能源层面看，能源结构的深刻变革将重塑我国能源安全格局。《行动方案》强调推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖，逐步实现煤炭和石油消费达峰，这将从源头上降低对进口化石能源的依赖，对实现更高水平、更可持续的能源安全具有重要意义。
（作者系中国市场学会理事、经济学教授）
