在日前召开的2026世界人工智能（AI）大会暨人工智能全球治理高级别会议上，国家发展改革委同有关部门共同发布了《人工智能合作发展行动计划》（下称《行动计划》）。作为中国首份聚焦AI领域国际合作的综合性文件，《行动计划》不仅以务实举措响应了联合国关于加强AI国际合作、弥合数字鸿沟、推动AI赋能可持续发展的重大倡议，而且从数据到算力，从开源到赋能，从人才到规则，从治理到伦理，构建了一个覆盖AI发展全要素、全链条、全周期的国际合作框架。

　　全球意义：超越文件本身的深远影响

　　《行动计划》体现了一种全新的全球治理理念，即AI不是少数国家的“特权”，而应成为造福全人类的“公共产品”；AI治理不是零和博弈的“角力场”，而应是协同共治的“合作网”；AI发展不是强者恒强的“马太游戏”，而应是普惠包容的“共同事业”。因此，从全球视角看，《行动计划》将在理念引领、制度供给、南南合作和治理范式等多个层面产生巨大价值外溢和深远现实影响。

　　首先，从理念引领的角度审视，《行动计划》将“国际公共产品”从愿景推向实践。在AI领域，长期以来占据主导地位的是技术竞争与地缘博弈的思维，而《行动计划》明确提出“AI应该是造福全人类的国际公共产品”理念，将AI从“零和博弈”的场域中解放出来，赋予了其“正和博弈”的属性，尤其是提出的“八项行动”，从优质数据供给到智能算力普惠，从开源生态共享到数智人才共育，每一项行动都在将“公共产品”从抽象理念转化为具体实践。这种从理念到制度的转化，为全球AI治理提供了可复制、可推广的范式。

　　其次，从制度供给的角度审视，《行动计划》填补了全球AI治理的“制度空白”。当前，全球AI治理面临的最大挑战之一是制度供给不足。虽然联合国等国际组织已经建立了一些对话机制，但具有约束力的国际规则仍然匮乏，各国政策碎片化严重。《行动计划》在多个维度上填补了这一空白。在数据领域，它提出了跨境可信数据空间的制度创新；在算力领域，它首创了面向发展中国家的普惠智算服务模式；在开源领域，它倡导共建国际开源社区的新机制；在标准领域，它推动构建标准对接协调机制。这些制度创新为全球AI治理提供了新的“公共产品”——不仅是技术意义上的，更是制度意义上的。

　　再次，从南南合作的角度审视，《行动计划》为“全球南方”注入了发展新动能。当前，全球AI发展的最大不平衡不在于发达国家之间，而在于发达国家与发展中国家之间。据相关统计，全球大部分大模型和算力资源集中在少数发达国家，广大发展中国家在AI浪潮中面临被“二次边缘化”的风险，而在《行动计划》中，“全球南方”是一个反复出现的高频关键词。从“面向发展中国家提供普惠智算服务”到“支持面向发展中国家数智能力建设”，从“为全球南方贡献公共科学产品”到“帮助全球南方国家加强技术能力建设”，《行动计划》始终将发展中国家置于优先位置。值得注意的是，中国在这一领域的行动已经先行一步，包括中国向国际气象组织捐赠的“妈祖”气象预警大模型目前已在40多个国家落地应用，收录了中国在AI领域开展国际合作生动故事的《中国智·惠世界》案例集已连续三年发布，《行动计划》将这些分散的实践系统化与制度化，事实上已展现出具有重要参考意义的南南合作机制新范本。

　　从治理范式的角度审视，《行动计划》标志着从“各自为政”走向“协同共治”。全球AI治理长期以来面临“各自为政”的困境。各国出于不同的发展水平、价值观念和利益考量，制定了千差万别的治理规则，这不仅增加了跨国企业的合规成本，也阻碍了AI技术的全球流动与创新，《行动计划》倡导的是一种“协同共治”的新范式，它不是要取代各国的治理体系，而是要通过“标准对接协调机制”“发展战略对接协调”“治理规则对接协调”等方式，在尊重各国差异的基础上寻求最大公约数。这种“和而不同”的治理思路，既避免了“一刀切”的刚性约束，又防止了“一盘散沙”的无序状态，为全球AI治理提供了第三条道路。

　　实施前景：从“纸面”到“地面”的关键路径

　　任何宏伟的计划，最终都要接受实践的检验。《行动计划》从发布到落地，从文件到现实，从倡议到行动，还有很长的路要走。跨境数据流动如何平衡安全与便利？普惠算力服务如何确保可持续？开源生态共享如何兼顾开放与秩序？规则标准共建如何协调多样性与统一性？这些问题的答案，需要在实践中不断探索，在合作中持续完善，更需要国际社会的多方持续发力。

　　在机制建设层面，需要让合作从“倡议”走向“常态”。《行动计划》提出了许多合作倡议，但要将其转化为常态化合作机制，还需要配套的制度建设，如“跨境可信数据空间”的建设运营需要明确的法律框架和技术标准，“普惠智算服务”的提供需要可持续的资金机制和服务体系，“国际AI开源社区”的共建需要明确的治理规则和运营模式，相应地，有必要建设AI全球应用合作中心，搭建供需对接平台，高效务实推动项目落地，并且这些机构化、机制化的安排，将是《行动计划》从“纸面”走向“地面”的关键保障。

　　在参与主体层面，需要让合作从“政府主导”走向“多元共治”。AI国际合作不能仅靠政府推动，还需要企业、高校、科研机构、社会组织等多元主体的广泛参与。《行动计划》在“数智人才共育行动”中提出“推动高校、科研机构和企业国际合作”，在“开源生态共享行动”中鼓励“开展开源社区国际交流与合作”，体现了对多元主体参与的重视，未来如何进一步激发各主体的参与积极性，如何建立有效的公私合作机制，如何保障各方的权益与责任，将是《行动计划》实施过程中需要持续探索的课题。

　　在动态调整层面，需要让合作从“静态方案”走向“敏捷治理”。AI技术日新月异，治理规则也必须与时俱进，而《行动计划》本身是一个开放性的框架，需要在实施过程中根据技术发展和国际形势的变化进行动态调整，正是如此，“敏捷治理”的理念在《行动计划》中已有体现，如在“安全治理协作行动”中提出“研究提升AI可解释性、透明性、安全性”，在“规则标准共建行动”中提出“推动国际标准制修订”，这些表述都蕴含着持续迭代、动态优化的精神，而面向未来，建立常态化的评估与更新机制，才是确保《行动计划》始终保持生命力的重要保障。

　　在信任构建层面，需要让合作从“利益驱动”走向“价值认同”。国际合作的基础是信任。在AI这一高度敏感领域，信任的构建尤为关键。《行动计划》以“智能向善”为价值引领，以“以人为本”为根本遵循，致力于在价值观层面凝聚全球共识，但从价值认同到行动协同，中间还有漫长的路要走。如何在具体合作中培育互信？如何在分歧中寻求共识？又如何在竞争中保持合作？这些都需要在实践中不断探索。

　　（作者系中国市场学会理事、经济学教授）