引子

　　技术路线未臻成熟，市场需求不够明确，资金需求度却高，是许多科创项目迈向产业化的难题。在这一阶段，更好发挥财政资金作用，弥补市场失灵，对推动更多原创性技术跨越成果转化鸿沟，具有重要意义。

　　“打造多元化应用场景和高水平产业集群，综合运用财政、货币、科技、产业政策，促进自主研发技术产品推广应用和迭代升级。”今年7月，习近平总书记在国家科学技术奖励大会、两院院士大会、中国科协第十一次全国代表大会上强调，“要构建同科技创新相适应的科技金融体制，推动创业投资市场健康稳定发展，畅通企业投融资渠道，引导金融资本投早、投小、投长期、投硬科技。”

　　2021年，国家发展改革委、科技部提出“以‘先投后股’方式支持科技成果转化”，多地试点探索。

　　“先投后股”在不同地方叫法不一，有的称作“拨改投”“拨投结合”“先拨后股”等，但内涵相近，即财政资金先以科技项目拨款形式投入，当项目成果进入市场化融资时，按约定转化为相应股权，并以市场化方式管理或退出。

　　“先投后股”，如何适应科创项目高风险、长周期特点？怎样促进科技成果转化？记者在上海、江苏、山东等地探访。

　　缘起

　　破解市场失灵，转变财政资金支持方式

　　抬起手臂，人形机器人稳稳抓起水杯。看似简单的动作，需要机器人关节在短时间内完成计算、控制、反馈。“这离不开我们研发的核心产品——高精度运动控制系统。它就像‘神经中枢’，决定设备能否灵活、稳定地完成动作。”江苏南通埃萨科技有限公司创始人尹武涛说。

　　2024年公司初创时，尹武涛曾为融资碰了不少壁，“投资机构最关心市场多大、何时量产，以此判断公司能不能成功。”这也是大量初创科技企业面临的共同困境：技术路线已验证，市场前景看上去不错，但在真正形成规模收入前，充满不确定性。

　　“从‘书架’走向‘货架’，往往面临三道坎。”山东省科技厅资源配置与管理处副处长裴亚文解释，第一道坎是技术本身，许多科技成果技术路线新颖、具备创新价值，但尚未完成中试熟化、工艺迭代和稳定性验证，落地存在不确定性；第二道坎是回报率，研发需要持续投入，但前期没有营收，项目回报周期普遍在3至5年甚至更久；第三道坎是风险结构，早期项目面临技术失败、工艺优化、市场验证、政策适配等多重风险，失败率较高。

　　“社会资本倾向于投资模式成熟、现金流稳定、市场验证充分的项目。”长三角国家技术创新中心主任刘庆介绍，这就造成了结构性矛盾：成熟企业不缺融资渠道，需要资金孵化的初创科技企业却很难找到钱。

　　市场失灵时，政府能否补位？

　　“过去，财政支持科技创新以无偿拨款、事前补助为主，存在短板。”裴亚文说，传统补助普惠式分配居多，好比“撒胡椒面”，对需要集中攻坚的重大硬科技项目来说“不解渴”；重拨付、轻跟踪，难以匹配科创项目的长周期特征——项目立项时拨一笔，结题验收后支持结束，至于企业后续能否继续成长，关注很少。

　　山东脉和增材制造有限公司创始人高新江的经历就是例证。2021年，他凭借3D打印骨科材料技术来到山东省济南市创业，资金短缺让他犯了难。

　　“2022年，企业营收微薄。因为我被评为济南市级创新创业人才，市里给予100万元资金支持。但财政资金受使用范围、拨付时限等限制，很难持续投入。”高新江回忆，然而企业研发攻坚不能停步，既要维持较高比例的研发支出，还要承担房租、人力等开支，“那段时间，资金捉襟见肘。”

　　更重要的是，传统拨款模式没有设计资金退出和循环使用机制。有些企业后期发展良好，前期投入的财政资金也不能收回再投入。“‘池子’里的水只出不进，能浇灌的科创‘幼苗’终究有限。”裴亚文说。

　　2023年10月，山东省科技厅、财政厅印发《山东省省级财政科技股权投资项目改革工作方案》，明确提出“先投后股”模式。

　　“这一模式让财政资金从‘一次性支出’走向‘可持续投资’，实现循环赋能，不再花一笔少一笔。”裴亚文介绍。2024年，经多轮评审，脉和增材公司入选“先投后股”支持名单，500万元财政资金很快到账，公司借此完成关键技术升级，2025年营收突破2000万元。

　　同样的破题思路，也在多地落地开花。2013年12月成立的江苏省产业技术研究院，自2017年起就开始探索“拨投结合”模式。在江苏产研院帮助下，南通埃萨科技有限公司通过“拨投结合”模式拿到一笔扶持资金，攻克了机器人关节高精度运动控制优化等关键技术，成立不到一年便签下逾500万元的销售合同。

　　“对初创企业来说，最珍贵的不只是一笔短期周转资金，更是在一切尚未被证明的时候，有人愿意陪伴我们成长。”尹武涛感慨。

　　运行

　　“宽进严审”选好苗，精准“滴灌”助成长

　　“你们缺资金，要不要试试‘拨改投’？”

　　与中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管委会工作人员的一次谈话，让李卫民豁然开朗。2024年底，他创办琪材微（上海）电子材料有限公司，专攻芯片制造的“血液”——光刻胶树脂材料研发，但资金短缺成为一道坎。了解“拨改投”相关信息后，他提交申请，公司随即进入项目评审通道。

　　“与传统事前补助的拨款方式不同，‘拨改投’不着重问‘你现在有什么’，而在意‘你未来可能长成什么’。”临港新片区管委会高新产业和科技创新处工作人员王凤壮解释，“拨改投”对企业经营利润、能否配资等不作硬性要求，而更关注技术路线是否原创、团队执行力强不强、赛道有没有发展空间。

　　门槛降低，不等于标准放松。因为剔除了营收、配资等指标，反而对评审提出更高要求：通过“宽进严审”，选出真正具有技术实力和成长潜力的好苗子。

　　山东省科技厅、财政厅2025年12月印发《山东省省级“先拨后股”科技项目管理实施细则》，将“先拨后股”支持对象分为4类：企业与高校院所合作转化成果的，科技人才带自有成果创业的，经过概念验证论证的，处于从实验室到生产线中间阶段需要熟化中试的。门槛也设得清楚：企业成立不超过5年，净资产不低于200万元，上一年度营收不超过2000万元。

　　“‘不超过5年’是一个较为合理的观察周期，能筛选出真正有潜力、只差‘临门一脚’的项目。超过5年还没跑出来，多数情况下，或是技术路线有问题，或是产业化能力不足，也不符合‘投早’的定位。”裴亚文解释，大量科技成果转化企业正是在成立后3到5年进入产业化关键期，最需要资金支持。

　　《山东省省级“先拨后股”科技项目管理实施细则》进一步放宽条件，允许还没有注册公司但拥有专利成果的科研团队申报“先拨后股”财政支持，但需在协议约定时限内在山东注册成立企业，作为被投资主体。

　　怎么保证评审专业性？山东建立“科技主管部门+投资管理机构+第三方专家”三方分工体系：省科技厅和地市科技局负责初审把关；投资管理机构山东省财金投资集团有限公司负责实地调查、价值评估；专家评审组由随机抽取的技术、产业、财务、金融4类外部专家组成，匿名打分。

　　2024年，脉和增材公司成立第四年，也是产品从实验室走向生产线的关键阶段。企业申报“先拨后股”财政支持，经层层筛选，进入专家评审环节。答辩室里，专家提问直奔关键：“和传统石膏比，愈合效果有循证医学支撑吗？”“目前积累了多少临床对照数据？”……一场答辩下来，高新江紧张得手心冒汗，但也正是专家关于临床数据的问题给他提了醒。答辩后，企业很快联合山东省立医院骨科团队启动专项课题，为后续产品进入市场打下基础。

　　裴亚文介绍，专家会从多个维度给项目打分——看技术先进性，是否为原创性突破，技术壁垒高不高、成熟与否；看市场前景，包括下游应用场景、行业容量、合作意向订单和3年营收测算；看研发团队，技术带头人是否全职在岗、履历如何、有没有失信行为和知识产权纠纷；看产业化潜力，涵盖中试方案、投产周期、本地产业链匹配度等。

　　行业领域也有侧重。“‘先拨后股’定位投早、投小、投长期、投硬科技，聚焦高端装备、新一代信息技术、人工智能等新质生产力赛道，还有新材料、新型显示、绿色环保等细分领域。”裴亚文说。

　　项目选出来，资金怎样拨付到企业？

　　在山东，财政资金转股前，由科技部门管理，资金一次性拨付至企业账户；转股后，由投资管理机构负责管理。“专业的人干专业的事。科技部门负责政策制定、项目评审、产业把关，但持股、投后管理、风控等是我们的专长。”山东省财金资本管理有限公司财政股权部主管赵佳表示。

　　与山东一次性拨付不同，上海对照企业研发进展分批下达财政资金，同时配套等额的无抵押信用贷款额度，企业可随借随还，灵活应对初创期的现金流波动。

　　在“拨改投”模式支持下，琪材微公司得到500万元财政支持和500万元银行信贷。“政府在我们最难熬的关口主动托举，帮企业稳住了研发节奏，激励我们不断突破、持续创新。”李卫民说。

　　循环

　　适时转股退出，让财政资金持续释放培育动能

　　500万元财政资金到账，高新江心里的一块石头落了地。他没想到，好消息还在后头，“过去，社会资本积极性不高。如今，财政资金‘入场’带来信心，已经有好几家基金公司主动上门谈合作。”

　　“财政支持只是起点。”裴亚文介绍，政策出台的目的之一就是让有限的财政资金撬动更多社会资源，形成“财政托底、市场接力、企业成长”发展路径。

　　企业一路成长，财政资金也将在约定节点从“补助”转为“股权”。何时转？怎么转？

　　根据《山东省省级“先拨后股”科技项目管理实施细则》，山东设置3条转股触发线，满足任意一条即可启动转股程序：企业获得市场化股权融资且金额不低于300万元；支持期内累计营业收入超过5000万元；项目通过验收且企业自愿申请转股。“转股不设具体时间点，而是根据企业成长节奏来定。”赵佳说。

　　在临港新片区，企业完成首轮市场化融资或并购后，财政资金同步按市场估值转为股权。为何要等到社会资本进入后才转股？

　　“初创企业没有公允定价，如果以很低的价格强行转股，对创始团队不公平。”王凤壮解释，“等到社会资本进来，估值有了市场参照，此时转股更为公允。”

　　如今，脉和增材公司A轮融资落地在即，营收连续3年成倍增长，距离财政资金转股仅一步之遥。股权将被稀释，高新江的反应却很平静，“转股比例完全可以接受，而且能够转股，也是企业成长的证明。”

　　“按政策，我们最多持股25%，且不做第一大股东。”赵佳介绍，转股后会委派一名外部董事，只对公司重大事项知情、判断和投票，不驻场、不领薪，“‘持股不控股，帮忙不添乱’是我们的准则。对创始团队来说，经营决策权一旦旁落，创新的劲头可能就会打折扣。”

　　企业步入正轨后，财政资金如何有序退出？

　　2022年，长三角国家技术创新中心接触到手握先进质谱技术的吴青团队。经过多轮洽谈，团队落户苏州工业园区，成立苏州越质生物技术有限公司。作为长三角国家技术创新中心的重要共建单位，江苏产研院以“拨投结合”模式给予越质生物805万元研发资金支持。后续，企业研发技术成功实现产业化。2024年9月，一家医疗器械龙头企业对越质生物发起并购。2025年12月，江苏产研院将所持近7.5%的股权在江苏省产权交易所挂牌转让。

　　并购退出并非唯一路径，各地实践中，退出方式灵活多样。

　　在山东，企业成功上市的，财政资金形成的股份在二级市场减持退出；企业被产业链龙头看中、并购整合的，股份跟着转让；尚需时间成长、既没上市也没被并购的，可协商由创始团队按约定回购股份，回购利率接近银行贷款基准利率。

　　在临港新片区，退出方式以“本金+基准收益”的协议转让为主，不追逐企业成长的超额红利，将增值空间让渡给创始团队与后续跟投的社会资本。

　　“退出后，资金回流科创扶持池，继续投向新的初创项目。”刘庆说，有限的财政资金在一次次循环中，持续释放培育创新的长效价值。

　　截至目前，长三角国家技术创新中心已支持200余个“拨投结合”项目落地实施，项目平均支持额度约2500万元，累计吸引社会资本投资超过25亿元；40个项目达成阶段性研发目标，其中33个项目完成股权转化。

　　然而，科技创新难免失败。“2024年以来，‘先拨后股’多数项目进展顺利，也有少数未达预期。”赵佳分析，有的团队把“先拨后股”当成一次性的无偿资助，没意识到这是一份带有远期责任的“投资协议”，观念上没转过弯来；有的团队对远期股权绑定存在抵触情绪，拖慢了项目推进节奏。

　　当企业发展不及预期，财政资金是否要追回？山东留出容错空间：如果企业确实把钱用在研发上，即使技术路线走不通、市场没打开、预期目标没达到，退回结余资金即可，已合规使用的资金允许失败。但如果企业出现资金挪用、弄虚作假、拨款6个月后项目仍未实质开展等情况，则将追回全部财政资金。

　　“‘先拨后股’瞄准的就是高风险、长周期的项目，不容错不现实。”裴亚文坦言，“我们不只看单一项目盈亏，更关注整个项目组合的成效。一批项目中，哪怕有一两个达不到预期，但只要整体实现资金回笼和复投，这个模式就是可持续的。”

　　在山东省科技厅副厅长祝恩元看来，“从一拨了之到循环赋能，‘先拨后股’既托举初创科技企业成果转化，也让财政资金在循环中持续释放效能、涵养创新生态。”