今年上半年地方政府发债加速。
根据财政部及中国债券网数据,今年上半年全国发行地方政府债券合计约5.5万亿元,同比增长约57%。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经,今年地方政府债券发行进度比较快,这体现了在复杂内外形势之下,地方政府加快发债筹资,投向重大项目等建设,从而比较好地支持经济稳步增长。
地方政府债券按用途分为新增债券和再融资债券。新增债券是新发行的债券,资金主要用于基础设施等重大项目、民生项目等的建设。再融资债券则主要用于偿还到期债务本金或置换存量隐性债务,属于“借新还旧”。
根据财政部及中国债券网数据,今年上半年地方发行的近5.5万亿元政府债券中,新增债券发行规模约2.6万亿元,同比增长43%。再融资债券发行规模约2.9万亿元,同比增长约73%。
不难发现,今年上半年,一半以上的地方政府债券资金都用来“借新还旧”,偿还旧债。
温来成分析称,今年上半年再融资债券发行速度快,主要有两方面原因:一是,今年2万亿元用于置换存量隐性债务再融资债券,大多数在上半年完成发行,从而支持地方化解隐性债务风险,延长偿债期限,降低利息负担;二是,目前到期地方政府债券本金,约九成都靠发行再融资债券来偿还,从而缓解地方当期偿债压力。
尽管今年上半年地方发债过半资金用于偿还旧债,并不直接带来增量效应,但此举也缓解了当前地方财政收支矛盾,让地方腾出更多财政资金和精力用于促发展、保民生。
财政部数据显示,今年前5个月,地方一般公共预算支出97161亿元,同比增长3.4%,社保和就业、教育等民生领域资金得到有效保障。地方政府性基金预算支出31132亿元,同比增长14.9%。
在今年上半年发行的2.6万亿元新增债券中,新增专项债券发行约2.2万亿元,同比增长45%。今年,国务院以“负面清单”模式大幅放宽了新增专项债资金投向,比如,相当一部分资金投向化解存量隐性债务、解决拖欠企业账款领域,剩余的资金则投向了项目。
根据企业预警通数据,目前投向项目的新增专项债资金中,投向市政和产业园区基础设施项目占比约28%,各类交通领域项目占比约19%,土地储备项目占比约11%,农林水利项目占比约5%,医疗卫生领域项目近5%等。

为了支持房地产市场稳定,今年专项债被允许投向土地储备项目,地方明显加大投向土地储备项目的力度。
从具体省份来看,根据企业预警通数据,今年上半年江苏省发债规模居全国首位,约5500亿元;山东、广东、四川三省发债规模均超3000亿元,分列二、三、四名;湖北、北京、浙江、安徽、河北发债规模均超2000亿元;湖南接近2000亿元。
总体来看,与去年全年相比,今年上半年江苏、山东、广东发债规模依然稳居前三名。三地经济发达,获得的新增债券规模相对大,而江苏和山东获得较大额度用于置换隐性债务的再融资债券,这也使得两地发债总额位居前列。
今年以来地方政府债券平均发行期限继续拉长,发行利率持续降低。
根据财政部数据,今年1~5月,地方政府债券平均发行期限为16.4年,比2024年全年(14.4年)高出2年。今年1~5月地方政府债券平均发行利率1.95%,明显低于去年全年水平(2.29%),这有利于降低地方融资成本。
目前地方政府债务风险总体安全可控,债务余额控制在限额以内。财政部数据显示,截至2025年5月末,全国地方政府债务余额512475亿元,控制在限额(579874.3亿元)之内。
近期财政部表态尽早发行和使用超长期特别国债、专项债券等,发挥财政资金引导和带动效应,支持做好“两重”“两新”等工作,推动促消费、扩投资、稳外贸、惠民生等政策早见效、多见效。
目前财政部披露的三季度超长期特别国债发行计划中,已有部分超长期特别国债提前发行。接受第一财经采访的多位财税专家分析称,三季度地方政府专项债券也会加快发行,以尽早实现实物工作量,稳投资、防风险、稳经济。这也为四季度财政增量政策出台预留空间。
财政部此前表示根据形势变化及时推出增量储备政策,着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期,全力巩固经济发展和社会稳定的基本面。