当前，国际科技竞争已进入基础研究、关键技术与产业转化全链条生态化比拼阶段。海归人才作为连接全球创新网络与本土产业升级的战略资源，已成为推动城市科技成果转化与产业升级的关键引擎。然而，其价值实现面临三重挑战：政策供给与硬科技需求的制度性错配，跨境资源流动与本土转化的协同性不足，国际技术前沿与区域产业基础的适配性断层。
为全方位支持留学人员来沪创业、加速科技成果转化、提升自主创新能力并优化产业结构，上海需营造更具吸引力的创业环境。根据国家“拓宽留学渠道，吸引人才回国，支持创新创业，鼓励为国服务”的战略导向，上海深化国际科技创新中心建设，亟须构建“制度创新—生态赋能—全球链接”三位一体的战略框架，打造具有全球竞争力的海归人才创新创业高地。
制度创新：构建“需求穿透型”政策供给体系
当下，传统人才政策普遍陷入边际效益递减的困境。当各地纷纷推出同质化的税收减免、住房补贴等政策时，海归创业的核心诉求已从基础补贴转向系统性制度保障，需以精准化思维重构政策逻辑——硬科技创业不仅需要资金支持，更需要知识产权保护、跨境数据流通便利化、风险共担机制等系统性制度保障。在全球人才竞争白热化背景下，制度供给的深度与精度，才是破局的关键。
当前，上海通过制度创新率先破解“重引进、轻转化”的难题。例如《浦东新区综合改革试点实施方案（2023-2027年）》提出在临港新片区建设全球离岸创新基地，探索融入全球科创网络的“离岸支点”机制；松江G60留创园推出“1+10”政策包，为初创企业提供产业资源对接、产品市场开拓、投融资渠道对接创业孵化体系服务。这些举措突破了传统政策的“物理叠加”模式，以制度创新实现资源要素的“化学反应”。离岸基地的“支点”效应，本质上是通过制度设计将跨境资源转化为本土创新势能，为其他城市提供了“以制度突破撬动要素流动”的范本。
精准赋能的核心在于构建“海归需求驱动型”政策体系，实现全球资源与本土转化的精准匹配。当前，一些地区的海归政策仍停留在“给钱给房”的表层竞争，而忽视了跨境创新环境的深层优化。要破解这一困局，需以“全球人才思维”重构政策逻辑：海归需要的不仅是补贴，更是离岸创新制度红利——如跨境研发的合规通道、技术转化的容错机制、产学研协作的规则设计。唯有将“物理国界”转化为“制度接口”，才能真正释放海归人才的全球创新势能。为此，可以从以下几方面着手推进：
一是创建离岸创新支点，突破跨境资源对接壁垒。上海可参考新加坡“科技准证计划”（Tech.Pass），为顶尖海归人才创设跨境创业特别通道，允许其以离岸身份参与境内重点科研项目。例如，在临港新片区探索“科研无国界、监管有边界”机制，通过海归团队数据跨境流动“白名单”、海外设备通关绿色通道等制度创新，将全球创新要素高效导入本土创新生态。重点解决海归创业面临的“两头在外”困境，建立跨境研发费用分摊、海外知识产权境内确权等配套机制。
二是深化知识产权分配制度改革，激发技术转化内生动力。针对海归技术转移特点，试点“知识产权三元共享”模式（发明人、机构、投资者按5:3:2比例分配收益），允许海外专利技术作价入股。设立长三角知识产权快速仲裁中心，建立涉外商事纠纷“一站式”解决平台，将争议解决周期压缩至60个工作日内。重点破解海归专利“水土不服”难题，将技术跨境转化成效纳入人才评价体系，与论文评价形成互补。当前，部分高校仍深陷“重论文、轻转化”的评价窠臼，未能打通知识产权分配的“最后一公里”。唯有让专利与市场同频共振，才能真正释放高校海归人才的创新潜能。
三是动态优化政策工具箱，从“普惠补贴”转向“精准滴灌”。参考技术成熟度曲线（TRL）和专利国际布局指数，建立“技术成熟度+市场适配度”双维评估体系，优化项目评估标准，对重点项目实行“一企一策”精准扶持。例如，要求生物医药企业3年内完成至少1项国际PCT专利布局，人工智能团队需与产业链下游企业签订商业化协议。同时，通过海外校友会、离岸孵化器等渠道实时捕捉痛点，依托概念验证中心等平台试点跨境设备共享机制，降低海归中小团队创新成本。政策评估需从“发放补贴—统计数量”的粗放模式，转向“需求诊断—精准供给—效果反馈”的闭环，实现从“政府端菜”到“市场点菜”的转变。
生态赋能：打造全链条协同创新网络
海归人才的独特优势在于其“双栖性”——既熟悉国际技术前沿动态，又深谙本土市场运行规律。但若缺乏协同网络支撑，则易陷入“技术孤岛”困境。在这方面，欧美同学会与奉贤区政府联手打造的海归小镇，可以说是上海探索产学研链式发展的一次有益尝试，不仅成功填补了实验室成果与市场化产品之间的“死亡谷”，更推动了产品迭代速度提升与企业融资能力优化。
然而不可否认，当前仍存在制约海归创新的“双轨困境”：海外研发成果面临境内确权障碍，跨境技术交易缺乏合规通道。为此，上海亟须以制度创新打破跨境转化机制缺失的僵局，构建海归专属的跨境创新生态。
一是建设弗劳恩霍夫式赋能平台，打造链式生态闭环以破解“死亡谷”困局。可借鉴德国弗劳恩霍夫学会的“嵌入式”创新服务模式，将概念验证中心升级为全链条赋能平台。在基础研究阶段引入以色列创新署（IIA）竞赛机制，增设聚焦长三角产业链痛点（如芯片封装、新能源材料）的“本土赛道”， 通过全球资本对接推动技术融合；在中试转化阶段，联合头部企业共建共享实验室，推行“技术服务+股权置换”模式，实现资源高效复用；在商业化阶段，试点“离岸项目制”，允许跨境团队按贡献分配知识产权收益，并通过“双轨制”管理实现境内研发与离岸数据互通，吸引国际资本与本土产业链资源双向流动。此外，依托区块链技术建立国际技术交易中心，实现跨境专利交易的可信存证，推动技术出口与国际合作。这一模式将技术转化从“线性流程”升级为“生态循环”，让海归人才的“双栖优势”真正转化为创新动能。
二是构建线上线下协同矩阵，破除制度壁垒。实体层面，建设国际创新协同中心（如张江“国际技术创新港”），集成技术交易、中试加速、跨境融资等核心功能，打造实体化创新枢纽；数字层面，依托长三角技术要素市场，运用区块链技术建立可信跨境技术交易平台。更关键的是制度创新，探索长三角技术交易收益跨区域分配机制，允许高校所在地按技术合同成交额的一定比例提取转化奖励，形成创新收益共享生态。这一设计既回应了区域协同发展的国家战略，又通过经济激励打破行政壁垒，使技术要素流动与人才价值实现形成正向循环。
三是打造海归创新归属共同体，构建“风险共担、价值共生”的创业生态。设立海归创业安心港，创新跨境研发保险池，为知识产权争议提供全额诉讼保障；推行“候鸟式”聘任，允许海归人才同时保留境外实验室职务，实现学术身份双向认同；建立跨境技术转化伙伴计划，对成功实现PCT专利转化的团队给予研发奖励，构建成果共享机制。针对硬科技领域特有的长周期特点，创新“双轨护航机制”，允许以境外研发进度同步认定境内产业化指标，消除海归人才的后顾之忧。同时通过全球创新挑战赛和技术转移官联盟，构筑“海归—高校—企业”创新共同体。这种以归属感为核心的文化重塑，将打破传统产学研的零和博弈，让海归人才的全球视野与本土产业势能深度融合，在价值共创中实现双向成就。
全球链接：从技术落地到规则输出
上海自贸区试点的“海外资质直认”政策体现了制度弹性适配技术柔性的突破性尝试，但跨境数据流动的合规性难题仍制约企业全球化布局。要破解数据跨境、标准互认等全球性难题，上海需构建敏捷响应的生态进化机制，在制度弹性、技术适配与风险容错三个维度实现系统性突破，从跟随者转变为规则制定者。
一是创新数据跨境流动管理，从“被动合规”转向“规则输出”。依托上海市数据安全工作协调小组，研究《美国—欧盟数据隐私框架协议》等国际协议，建立跨境数据治理专家库，制定与国际接轨的分级分类标准。例如，针对海归企业“研发在海外、量产在境内”的典型模式，在临港试点“海归科研数据白名单”管理模式，允许经认证的离岸研发中心通过一定框架直连长三角算力枢纽，平衡安全审查与跨境需求。重点突破生物医药领域，推行“临床试验数据出境负面清单”，对已获FDA/EMA认证的研发数据开通合规流转绿色通道。
二是拓展监管沙盒应用，破解标准互认壁垒。对标英国“监管沙盒”模式，未来应在金融科技沙盒试点的基础上，探索人工智能、数据跨境传输领域的沙盒准入机制，允许企业测试创新产品、服务、商业模式或技术。借鉴迪拜国际金融中心经验，创建海归技术离岸验证区，允许注册在临港的跨境团队同时测试符合欧盟CE、美国FDA标准的医疗AI产品。同步推行“标准跨境互认补贴”，对实现国际国内双认证的海归企业给予检测费用50%返还。
三是构建风险缓冲体系，强化国际品牌建设。设立跨境创业保险共同体，针对海归特有的海外知识产权纠纷、国际技术禁运等多类风险开发专属险种。开发“技术悬崖预警”系统，前瞻布局颠覆性技术，重点监控海归集中的量子计算、合成生物等领域，对可能遭遇技术封锁的海归团队提前启动转型支持。同步将海归创业失败案例库升级为跨境学习平台，引入MIT等国际名校的失败学课程资源。打造“国际创新创业季”品牌，整合浦东离岸路演、虹口国际专利拍卖等场景，形成覆盖技术出海全周期的生态支持。
未来竞争的关键，在于能否将本土实践升级为全球创新网络的通用规则。通过“链式孵化”精准破解转化梗阻，以“需求穿透”协同重塑产学研链路，并结合适配工具的“规则互认”降低全球化成本，共同勾勒出科创生态的新范式。当数据驱动治理闭环、技术赋能跨境协同、规则突破生态瓶颈形成合力，上海有望成为定义下一代科技革命规则的“核心节点”，为国家高水平科技自立自强提供战略支点。
（作者分别为上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘研究员、上海社会科学院应用经济研究所研究员；复旦大学创业与创业投资研究中心研究助理）
