高耗能项目审批红线收紧，从“单一节能审查”升级为“节能审查+碳排放评价”。

　　7月25日，国家发展和改革委员会发布《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（以下简称“新《办法》”），标志着我国节能降碳源头管控体系迎来重大升级。

　　这一将于9月1日正式施行的新规是我国实现“能耗双控”向“碳排放双控”转型的关键制度设计。新《办法》首次将碳排放评价与节能审查深度融合，构建起覆盖项目全生命周期的能碳一体化管控机制，为“十四五”收官和“十五五”规划提供了强有力的政策工具。

　　制度创新：从“能耗双控”到“碳排放双控”的历史性跨越

　　新《办法》最显著的变革在于将碳排放评价全面纳入节能审查体系，实现了制度名称与内涵的同步更新。这一调整并非简单叠加，而是基于节能与降碳"高度同源性"的系统重构。根据新规，碳排放评价被定义为"在对项目进行节能审查时，按照碳排放双控要求同步对项目碳排放水平、实施影响和降碳措施等进行评价，并形成评价结果的行为"，其评价结果将直接纳入项目节能审查意见。

　　这一制度创新的背景深刻反映了国家战略导向的转变。党的二十届三中全会提出“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”。国务院印发的《2024—2025年节能降碳行动方案》和《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，均提出“将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价”，这都对节能审查工作提出了新的更高要求。

　　具体而言，新《办法》要求节能报告必须包含碳排放总量、结构、单位产品碳排放等核心指标，并与国家、行业标准及国际先进水平进行全面比较。对于由国家发改委审查的项目，必须同步开展碳排放评价；地方则需对可能影响区域碳达峰进程的项目实施评价。这种分级分类的管理思路，既确保了重点项目的严格管控，又赋予地方针对性的执行空间。

　　值得注意的是，新《办法》特别强化了对煤炭消费的控制，将年煤炭消费量1000吨以上的项目全部纳入审查范围，这较之前仅考虑能源消费量的标准更为严格。

　　管理升级：权限上收与动态调整机制筑牢制度防线

　　针对实践中存在的审查权限层层下放、地方保护主义等问题，新《办法》进行了系统性制度重塑，其核心是建立节能审查权限动态调整机制并上收重大项目管理权限。根据规定，国家发改委将对重点领域年综合能源消费量50万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量50万吨及以上）项目实施直接审查。这一“提级管理”设计，有效避免了地方政府为发展经济而放松对高耗能项目监管的风险。

　　在地方层面，新《办法》构建了更为清晰的分级管理体系：省级部门负责1万吨标准煤（或1万吨煤炭）及以上项目的审查，并禁止将“两高”项目审批权下放至县级。同时，授权省级部门对专业力量不足、审查质量偏低的地区调整或暂停其审查权限。这种“动态收缩”机制，显著强化了制度执行的刚性约束。管理职责的重新划分也体现了“省级统筹”的思路。与之前由县级以上部门负责不同，新规明确要求省级主管部门对辖区内节能审查工作进行总体指导和统筹协调。

　　审查程序的优化是新《办法》另一亮点。一方面，要求节能报告必须设立专门章节分析项目碳排放情况及降碳措施，并评估其对区域节能降碳目标的影响；另一方面，细化了审查内容，从主要用能设备到核算方法学均需接受审核，并完善了项目变动的审查流程。这些规定将促使企业在科研或设计阶段就积极开展行业对标，优化技术路线，从源头减少能源浪费和碳排放。

　　影响深远：推动产业结构与能源结构双重优化

　　新《办法》的实施预计将产生多维度深远影响。从减排效果看，“十四五”以来全国每年通过节能审查减少不合理设计能耗约1400万吨标准煤，相当于减排二氧化碳近3000万吨。随着碳排放评价的加入，这一成效有望进一步提升。

　　对产业结构的引导作用更为显著。通过严格能效碳效准入标准，新规将促使能源要素向高效低碳产业流动。在能源结构方面，强化煤炭消费控制将加速非化石能源替代。新《办法》明确要求项目报告中必须包括可再生能源替代、煤炭压减等措施论证，这为新能源发展创造了制度红利。

　　对企业而言，新规既是挑战也是机遇。一方面，项目前期合规成本增加，需投入更多资源进行能碳设计和论证；另一方面，通过能效提升和碳减排，企业可降低长期运营成本，增强市场竞争力。国家节能中心指出，这将促使企业“深入挖掘节能降碳潜力，实现降本增效”。

　　实施展望：配套细则与能力建设并重

　　为确保新《办法》顺利落地，国家发改委将重点推进三方面工作：加强政策宣贯，通过专题培训帮助各方准确理解政策；完善业务指南，细化节能报告编制、评审等具体要求；强化动态管理，定期调度审查情况并开展“回头看”。这些措施将有效解决制度执行“最后一公里”问题。

　　地方政府面临的挑战不容忽视。省级部门需在短期内建立碳排放评价能力，制定验收实施办法，并调整产业引导政策以匹配绿色发展目标。部分能源大省可能面临项目审批节奏放缓的压力，需在发展与减排间寻找新平衡。

　　长期来看，新《办法》的实施效果将取决于几个关键因素：碳排放核算监测体系的完善程度、地方监管能力的提升速度以及激励约束机制的协同性。随着全国碳市场覆盖范围扩大和碳定价机制成熟，节能审查与碳排放评价的协同效应将进一步显现。

　　作为中国绿色低碳政策体系的重要拼图，新《办法》的颁布标志着我国在应对气候变化和推动高质量发展方面又迈出坚实一步。在全球气候治理格局深刻调整的背景下，这一制度创新不仅将为我国碳达峰碳中和目标提供有力支撑，也为发展中国家探索低碳转型路径贡献了中国方案。随着9月1日正式施行日期的临近，各相关方正加紧准备，迎接这场源头控碳的深刻变革。