近年来，我国耕地保护力度持续加强，高标准农田建设稳步推进，农业绿色发展水平显著提升。然而，耕地的高强度、超负荷利用，一定程度上加剧了土壤有机质流失、生物多样性下降，导致土壤退化问题突出。2016年起，我国在部分地区探索实行耕地轮作休耕制度试点，取得显著成效。耕地轮作休耕是落实“藏粮于地”战略的重要举措。今年4月，中共中央、国务院印发《加快建设农业强国规划（2024—2035年）》，强调“健全耕地轮作休耕制度，加强受污染耕地治理和安全利用”。强化耕地质量保护与提升，推动轮作休耕实现用养结合，将为保障国家粮食安全、建设农业强国提供重要支撑。

　　统筹协调耕地保护与利用

　　休耕是让耕地休养生息，在一定时期内通过减少耕作次数，降低农药、化肥与水资源使用量，缓解长期高强度耕作对土壤结构与农田生物多样性的损伤，推动耕地生态功能逐步恢复，保护和提升地力。轮作指在同一块土地上，按照一定顺序轮换种植不同作物，实现种地养地结合。休耕、轮作是恢复地力、促进农业可持续发展的重要管理措施。

　　我国有悠久的轮作种植传统，经历了“迁徙式—轮歇式—季节式”演进，体现出“用养结合、地力常新”的农耕智慧。原始社会由迁徙不定的生荒耕作到相对定居的熟荒耕作，在此过程中形成了游耕制，其本质是周期掠夺性的“迁徙式”休耕。商周时期“石器锄耕”、春秋时期“铁犁牛耕”形成的“菑新畬”与“田莱制”，其本质是耕种地与撂荒地间周期计划性的“轮歇式”休耕。此后，在整个封建社会形成了相对稳固的封闭式小农经济模式，实践中形成经验驱动的“季节式”休耕、“刀耕火种”式的“撂荒式”休耕。

　　纵观数千年农耕文明史，传统农业中基于天时判断、地力恢复和农民经验决策的休耕，是自发、零散的个体行为，而现代农业坚持尊重自然、保护自然的理念，倡导人与自然和谐共处的农耕种植，其本质是可持续性休耕。20世纪90年代以来，我国耕地面临过度开发利用、水土资源持续退化等问题，为修复土壤地力、维护农田生态系统稳定，应对粮食安全挑战，重新审视并实行耕地轮作休耕成为农业政策调整的重要举措。1998年，土地管理法的修订为耕地保护提供了法律依据，通过实施退耕还林还草等重点生态工程，带动部分地区探索生态性休耕，相关工作向制度化、系统化迈进。

　　党的十八大以来，围绕保障国家粮食安全与推进生态文明建设，我国不断完善耕地保护制度体系，耕地保护步入系统推进、提质增效阶段。2015年，习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中指出，“利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力”。制度化探索纳入耕地综合治理体系。2016年中央一号文件提出“通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式，对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理”，对实行耕地轮作休耕制度试点作出部署。此后，《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》《耕地草原河湖休养生息规划（2016—2030年）》相继出台，加强政策引导，推动耕地休养生息，采取“养、退、休、轮、控”综合措施，形成耕地保护与利用协调发展的长效机制，休耕制度走向系统化、精准化，耕地治理从片面追求产出向“用养结合、永续利用”转变。

　　耕地轮作休耕实践持续深化，推动制度全面落实并不断健全。2023年中央一号文件提出“健全耕地休耕轮作制度”，体现其在推进农业绿色发展中的重要作用。今年中央一号文件将“强化耕地保护和质量提升”列为重点任务，统筹推进耕地数量、质量、生态一体保护。《加快建设农业强国规划（2024—2035年）》强调“加强受污染耕地治理和安全利用”，进一步拓展了休耕的生态修复、资源调控等功能。今年7月，国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国耕地保护和质量提升法（草案）》，指出“综合施策持续恢复和提升耕地生态功能”，为持续推进耕地轮作休耕提供了法治保障。

　　因地制宜探索轮作休耕模式

　　2016年，我国探索实行耕地轮作休耕制度试点，率先在东北冷凉区、北方农牧交错区开展轮作试点，在河北地下水漏斗区、湖南重金属污染区和西南西北生态严重退化地区开展休耕试点。此后轮作休耕面积和覆盖范围稳步扩大。从2016年至今，全国耕地轮作休耕实施面积由616万亩增至6900万亩以上，实施省份由9个增至24个。

　　我国幅员辽阔，地形复杂，从南到北纵贯7个气候带，从东到西横跨三级地势阶梯，气候条件、土壤性状等自然条件千差万别，不同地区耕地退化的成因与形式各异，因此休耕的目标与方式也存在差异。从具体目标来看，休耕模式可分为生态恢复型、污染修复型、地力提升型和节水保水型。从空间分布来看，包括塔里木河流域地下水超采区节水压粮型休耕区、陇中黄土高原生态修复型休耕区、黑龙江寒地井灌稻区节水保水型休耕区、长株潭地区重金属污染清洁去污型休耕区等重点区域，实践形式多元且治理方式具有较强针对性，有效缓解了耕地退化及水资源短缺问题。各地转变农业生产方式，推动经济效益与生态效益同频共振。

　　针对生态脆弱、土壤退化、水土流失严重等地区，推行生态恢复型休耕。主要通过退耕还林还草和草本植物种植修复耕地，形成沙蚀风蚀防控式、水土流失治理式等模式。例如，云南省砚山县在首次实施休耕的3年间，土壤有机质、全氮、速效钾等营养元素养分含量持续上升，有效减轻耕地利用强度。该县平远镇木瓜铺村、蒲草村休耕地块与传统种植玉米相比，每公顷平均减少化肥、农药、农膜等投入品870公斤，减少成本约2400元。宣威市宝山镇以试点为契机，引进优质黑大豆种植，较普通大豆高1.5元/公斤，亩均增收约242元。石林彝族自治县小密枝村通过种植光叶紫花苕子并翻压还田，实现化肥农药零增长，且休耕地块耕作时间较传统玉米种植减少55天。再如，贵州省休耕试点区域重点在坡度15度以上、25度以下的石漠化地区，通过实施休耕与配套的绿色耕作措施，土壤养分主要性状指标呈正向变化，容重平均含量下降，水源涵养和生物多样性显著提升，2022年石漠化面积较2016年下降约37%。

　　在重金属污染区，主要实行污染修复型休耕。采用修复性植物种植和土壤修复技术对受污染耕地实施治理，形成重金属污染去污式、放射物污染隔离式等模式。以湖南长株潭地区为例，对重金属污染严重区域采取“生物移除”方式，通过种植高粱、桑树等重金属富集能力强的作物，移除土壤中的重金属。治理后试点区稻米镉含量达标率超90%，土壤有效态镉含量下降20%以上。比如，湘潭市姜畲镇、株洲市虎踞镇重金属污染区在休耕基础上结合施用石灰、深翻耕作与种植绿肥（紫云英、肥田萝卜等），土壤pH值由5.5升至5.88，有效态镉含量下降20%至30%；湘潭市鹤岭镇重金属污染区实行季节性休耕，通过桑树、果树等经济作物轮作改良土壤，锰含量明显下降，附近水源锰含量也低于国家标准0.1mg/L。

　　选择干旱缺水、土壤沙化、盐渍化严重的地区推广地力提升型休耕，形成土壤酸化修复式、土壤盐碱化治理式等模式。例如，甘肃省大力调整作物结构，推动粮食作物向绿肥作物转化，试点以来土壤有机质和全氮含量显著提升，钙离子、硫酸根等水溶性离子含量减少。会宁县种植绿肥作物还田、深翻晒垡后，土壤有机质含量普遍提高，其中毛笤子、箭舌豌豆增加较为明显，相较试点前，土壤容重降低2.1%，有效磷含量增长约1.4%。环县创新“增施有机肥—深耕—种植绿肥—杀青还田—旋耕保墒—翌年深耕再种植绿肥”休耕模式，土壤理化指标显著提升和改善。再如，江苏省率先开展省级耕地轮作休耕制度试点，在稻麦两熟种植地区实行小麦一季休耕，每年每亩耕地平均减施纯氮15千克、磷钾肥10千克、农药200克，减少化学品投入50%左右。针对丘陵岗地等土壤地力贫瘠化地区、沿海滩涂等土壤盐渍化严重地区，推广稻肥、稻油轮作模式，实施区域土壤有机质含量平均提高1％左右，有效提升了耕地地力。

　　针对典型地下水超采区、高强度灌溉农业主导区等水资源供需矛盾突出的地区，以节水保水型休耕为主。采取“雨养休耕”或适应性作物种植，减少对地下水资源的依赖，促进水资源自然恢复，形成地下水漏斗区水资源调控式、寒地井灌稻区节水保水式等模式。以新疆塔里木河流域为例，通过地表水冬灌实施冬小麦休耕，配合绿肥种植，形成干旱缺水区节水压粮式休耕模式，该流域10万亩冬小麦耕地启动休耕试点，三年累计减少地下水开采量1.5亿立方米。同时，在果麦套种区休耕小麦，探索以果树漫灌改沟灌为主的栽培模式，灌水量减少近40％。河北是典型的资源型缺水省份，地下水长期超采，形成全国最大的地下水漏斗区。该省对冬小麦实行休耕，在春夏季节种植玉米、杂粮和杂豆等作物，通过“一季雨养、一季休耕”减少地下水开采，试点区域土壤容重、有机质、酸碱度等指标基本稳定，年均减少灌水3.6次，亩均节水180立方米，化肥施用量（折纯）亩均减少约29公斤，后茬作物玉米年均增产约3.5%。

　　休耕的国际经验做法

　　为应对耕地资源过度利用、生态退化与农业转型压力的挑战，许多国家和地区积极探索休耕模式。各国休耕实践反映了本国基本制度的特质，例如，美国“土地保护储备项目”凸显市场化特征，强调休耕制度的灵活性与契约履行的规范性；日本“水田休耕计划”以调控稻米产业结构为核心，强调行政主导与农业精细管理并重；欧盟“共同农业政策”强调强制性生态义务与激励性绿色支付相结合；澳大利亚、加拿大聚焦生态敏感区保护，强调生态友好型休耕的可持续农业实践；等等。实践证明，休耕是对传统耕地超负荷利用模式的积极转型，是耕地保护理念由“机械保护”转向“生命体养护”的切实路径，各国普遍遵循“减压—修复—提升”的耕地利用逻辑，体现政府主导、生态导向和制度支持的共识。

　　科学空间规划精准施策。休耕空间规划重点围绕在哪里休耕、休耕多久等问题，是实施休耕的“指南针”。美国构建了基于野生动物栖息地效益、农业效益等环境因子与政府成本因子的环境效益指数，精准评估耕地生产潜力与生态环境状况来识别地块，结合耕地自然资源禀赋统筹规划的同时，建立全国统一的农产品有机认证体系，提高有机食品在整体食品贸易中的比重，将休耕作为发展有机农业的重要手段，促进农业绿色转型发展。

　　合理确定休耕规模。休耕规模设计重点回答“休多少”的问题，需立足粮食安全，规模过大可能削弱粮食生产能力、冲击市场供应，规模过小则难以满足土地修复、生态改善需求。日本高度依赖粮食进口，依托海外耕地储备实现国内高比例休耕规模，累计休耕面积占耕地总面积的64.6%，对未参与休耕的农户征收每公顷10万至20万日元不等的代偿费用。需要警惕的是，若缺乏统筹机制，可能造成市场供需错配。

　　多样化补偿调动农户积极性。为保障休耕高效实施，各国结合自身国情和经济能力，对休耕农户给予必要的补偿。整体来看，包括以下几种方式：一是财政补贴，弥补因休耕造成的直接产出损失；二是生态绩效奖励，按绿肥种植、植被恢复等成效发放奖励；三是技术援助与激励，用于支持生态农业转型和后续土地管护。美国签订长期休耕合同的农户除年租金外，还可获得50%的生态恢复（如植树造林、湿地恢复等）成本补助，如果休耕农户在合同期内擅自复耕或未履行承诺义务，政府将终止其补贴资格，要求退还已发放的补偿金，并视情节支付违约金。英国为退出耕作的农户提供终身养老金，或每年不超过125英镑/公顷的长期补贴。加拿大一次性给予永久性休耕农户最高6.4万加元补贴。澳大利亚通过提供农机10%购置补贴、免耕播种机50%修改费等方式，支持可持续农业发展。

　　资源环境约束趋紧提出新挑战

　　我国人均耕地面积不足世界平均水平的40%，土壤有机质平均含量约为欧美发达国家的60%，却用全球9%的耕地养活近20%的人口，实现粮食产量“二十一连丰”，为全球实现消除贫困和零饥饿目标作出重要贡献。然而，当前增产不代表永续高产，过去部分区域化肥农药过量施用、重型机械碾压和单一种植等问题叠加，引发耕作层变薄、变瘦、变硬、酸化、污染物超标等问题，制约耕地资源永续利用，威胁国家粮食安全和生态安全。进入新发展阶段，我国加快推进农业农村现代化和绿色低碳转型，资源环境约束趋紧对耕地生态保护提出更高要求。

　　我国现有耕地中，中低产田占比超过三分之二，低等级耕地存在土壤肥力不足、水利条件差、耕作层浅薄等问题，成为制约耕地质量提升的瓶颈。与20世纪80年代相比，部分区域耕地退化问题突出，东北地区黑土地耕作层厚度持续变薄，局部地区土壤有机质含量下降约50%。北方地区因水盐运动失衡导致盐碱化耕地增加约30%。需以轮作休耕为抓手，持续提升土壤质量，夯实粮食安全根基。

　　2023年度全国国土变更调查结果显示，全国耕地面积19.29亿亩。从地区分布看，秦岭—淮河以北耕地占比64%，其中黑龙江、内蒙古、河南、吉林、新疆5省区合计耕地面积接近全国耕地面积的40%。北方地区耕地持续增加使农业用水需求高度集中在水资源紧缺地区，水土资源不匹配导致地下水位下降、水生态系统退化等问题。在此背景下，需充分考虑区域实际水资源承载能力，因地制宜实施季节性休耕，缓解水资源压力，推动地下水位恢复。

　　随着现代农业向绿色化、智能化、集约化转型，休耕不仅限于恢复地力与改善生态环境，还要发挥有机农业发展、耕地高效利用、乡村振兴等多重功能。近年来，休耕与土壤固碳增汇及生态补偿机制的衔接日益紧密，为功能拓展提供了可能。

　　有序休耕夯实粮食安全根基

　　今年中央一号文件继续把确保国家粮食安全摆在首要位置，强调“持续增强粮食等重要农产品供给保障能力”。这就要求提高粮食综合生产能力，确保平时产得出、供得足，极端情况下顶得上、靠得住。推动耕地保护和休耕政策实施是实现粮食稳产增产的重要环节，要顺应现代农业发展需要，不断健全耕地保护制度体系，分类施策、统筹推进耕地轮作休耕，持续提升资源配置效率和精准度，夯实粮食安全根基，更好满足人民群众日益多元的食物消费需求。

　　一是合理制定长期休耕空间规划。坚持“生态优先、分类施策、科学统筹”原则，以空间分区分类为基础，综合考虑耕地资源承载力、产业基础、农户意愿与气候条件等因素，系统评估耕地利用适宜性，设计“目标明确、数量适宜、布局合理、长短结合”的长期休耕空间规划。针对不同地区耕地退化突出问题确定休耕规模、探索轮作休耕模式，坚持严重退化区长期休耕的同时，通过在一般退化区动态轮换实现大范围短期休耕。强化休耕规划与国土空间规划、产业结构调整、区域发展战略的统筹衔接，建立差异化补偿标准，避免“一刀切”，切实提升休耕政策的区域适配性与实施效果。

　　二是统筹协同长期与短期目标。坚持“定位、定量、定期”原则，推动休耕政策短期显效与长期可持续有机统一。短期目标聚焦农田生态系统破坏严重地区，着力缓解耕地污染、土壤退化、水资源紧张等突出问题，及时控制耕地资源损耗。长期目标立足构建耕地生态保护长效机制，推动休耕制度法治化、常态化，全面提升耕地生态治理能力。优化种植结构和空间布局，统筹推进耕作制度与产业配置调整，推动过高强度耕地利用向低污染、生态化转型。探索休耕政策与碳汇交易、绿色认证、生态产品价值实现机制有效衔接，推动生态农业与现代农业融合发展。分阶段、分区域设定休耕目标，构建多元实践路径，推动农业生产与生态修复协同增效。

　　三是创新机制，增强市场调节联动力。将耕地轮作休耕纳入国土空间总体规划和相关专项规划，健全休耕地管理机制，推动政策制定、规划统筹、执法监管多层协同，实现规范化、制度化、常态化管理。构建“中央统筹—省级协同—市县落实”联动推进机制，形成覆盖休耕区域生态修复、经济效益、政策执行的全周期监测与反馈体系，强化治理效能。鼓励社会资本参与休耕地文旅开发、生态养殖、观光农业和碳汇项目，支持涉农企业、平台等主体开发生态产品，推动土地资源高效利用。完善政策驱动与市场激励相结合的长效机制，推动轮作休耕有效实施。

　　四是健全利益补偿机制，调动农户参与积极性。构建符合农户利益的多维核算体系与补偿机制，因地制宜制定补偿标准。支持农户在休耕期开展乡村生态种养、生态旅游等多种经营，实现生态修复与市场收益双重提升。鼓励农民合作社等作为经营主体，推动耕地规模化集约化经营与动态休耕统筹实施。推行“过渡性补贴+绩效奖励”模式，切实保障农户利益，对生态恢复效果显著地区给予奖励，激发农户与管理部门参与积极性，推动在撂荒耕地广泛实施休耕。