罗志恒/文

　　一、“十五五”时期的发展阶段和国内外形势

　　从经济看，逆全球化愈演愈烈，全球经济运行逻辑继续从效率转向安全，部分国家政府对经济的干预力度上升，全球分工不再按照比较优势的原则进行，效率进一步下降，产业链更加支离破碎；全球经济增速下行的同时债务日渐高企，财政陷入继续扩张与重建空间的两难境地，全球债务危机仍有可能发生。从社会看，全球不同经济体之间以及同一经济体内部不同群体间的贫富分化差距越来越大，社会撕裂、价值观对立、矛盾多发、极端情绪滋长。从国际秩序看，进入到二战后新旧秩序交替和重构时期，经济互信基础的削弱进一步导致地缘政治冲突多发频发，丛林法则逐步取代规则意识，动辄百年一遇的政治经济事件此起彼伏，“无规则状态”导致国防军事成本被动上升，要么挤压经济和福利支出，要么推升债务。

　　国际形势演化和发展阶段转变对中国的发展产生了深刻影响：美国作为在位霸权国家对中国的打压将持续升级，内部中国面临长期支撑中国经济发展的出口、房地产两大动力同时走弱，需求不足是主要矛盾。既要充分认识到中国的制度优势、市场优势、人才优势和供应链优势，这是我们坚决斗争的底气，但同时也要居安思危、未雨绸缪。

　　从外部发展环境看，中国的和平崛起在美国看来挑战了其霸权地位，美国于2018年掀起中美贸易摩擦，2025年又对中国无理加征关税，都反映了美国对中国的刻意打压。特朗普2.0时期对华关税战、贸易战的节奏更快、烈度更高。“十五五”时期前半期处于特朗普2.0时期，后半期无论特朗普是否在位，美国作为在位霸权国家对中国发展权的打压仍将持续升级。关税战升级为科技战、金融战、地缘政治战、国际规则战、国际舆论战等全方位博弈是大概率事件。这对中国从供需两端产生重大冲击：从需求端看，全球经济下行叠加关税战冲击导致中国的外需下降，影响经济增长和就业稳定；从供给端看，供应链重构尤其是美对中国高科技产品限制出口，导致中国部分产业链短期供给受到冲击，当然从中长期看要抓住契机加强攻关推动产业创新和科技创新再上新台阶。

　　从中国自身的发展阶段看，我国从高速增长转向高质量发展阶段、从供给短缺进入到需求不足阶段。需求不足仍是“十五五”期间要集中解决的问题，提振消费、优化投资结构仍是“十五五”期间的重大课题。需求不足又主要源于二十多年来长期支撑中国经济发展的出口、房地产两大需求同时走弱，与此同时服务业发展相对缓慢，对于经济增长和吸纳就业都产生了较大的影响。新的经济增长点如人工智能、数字经济、新能源等新质生产力增速较快，但占比依旧偏低，新旧动能转换时期的就业问题凸显。鉴于此，不能简单地就产业结构和需求结构谈需求不足，要认识到“供强需弱”格局更深层次地源于既有的统计、财税、考核、收入分配、社保体系、假期制度等制度设计，“十五五”期间要抓紧构建消费导向型的制度体系。

　　二、“十五五”中国经济的挑战与机遇

　　总体上看，“十五五”期间中国经济增速继续换挡，有可能进入“4时代”，大概率在4.5%—5%的增长区间。经济增速要解决两个背离的问题：一是供需失衡导致物价下行，从而名义增速低于实际增速，这会导致居民收入、政府收入、企业收入增速偏低；要实现有收入的增长、有就业的增长和更有获得感的增长。二是实际增速低于潜在增速，产生结构性失业的问题，青年人群失业率高的问题要引起高度重视。

　　从挑战看，“十五五”时期将面临三大挑战：一是外部贸易摩擦将持续升级，贸易战打打停停，不会因谈判和协议而改变，外需将明显下滑，相关区域的产业结构和就业结构要重构。二是内部人口老龄化少子化问题更加凸显，老龄化抑制需求，少子化导致劳动力供给不足、降低创新活力、影响房地产需求；同时，老龄化少子化引发社保压力。三是地方财政和债务问题，事关地方政府发展经济的能力和积极性，房地产深度调整带动土地财政继续下台阶，土地财政转型和税基重塑是重大课题和挑战，同时隐性债务滋生的土壤仍未根本铲除，这需要深层次的制度变革。

　　从机遇看，中国将迎来三大机遇：一是外部贸易摩擦反而强化了非美战略联盟，中国强化中欧、中日韩、中国东盟、中国非洲、中国拉美的政治经济关系，前提是中国建设成为世界最大的消费市场。二是统一大市场的巨大潜力和优势，近年来国内持续清理妨碍统一大市场的制度障碍，未来还需要从行政区划优化以及中央对地方的考核激励机制上调整以加速统一大市场的形成。三是人力资本和科技创新将呈现出爆发式增长，经历持续多年的科技投入和教育支持，80后90后青年科技人才“平视西方”的教育和成长经历使得科技领域突围将是大概率事件。

　　三、“十五五”时期规划和改革要注意的三个方面

　　（一）要处理好三对关系

　　一是处理好供给与需求的关系。未来面临的主要矛盾是供给大于需求，要扩大需求尤其是内需。但同时要注意到当前供需失衡是结构性的，即部分供给不能满足需求，一方面低质量的产品和服务供给过剩，另一方面高质量的产品和服务供给不足。要持续优化供给结构，提高标准体系，让更高质量的产品和服务更好满足需求，让优质供给创造和牵引需求。

　　二是处理好投资与消费的关系。投资与消费是经济活动的两大需求，是同等重要的，不能因为未来要重视消费所以就忽视了投资。投资在“十五五”期间的角色主要是起优化供给结构的作用，要更好地让投资形成优质供给，满足人的需求。

　　三是要处理好制造业与服务业的关系。制造业是实体经济的根基，但是服务业对于经济增长、吸纳就业以及满足人民美好生活需要和升级的需求有至关重要的作用，要大力发展生产性服务业和生活性服务业。制造业重在强调安全可控和技术含量，服务重在强调为制造业服务以及满足美好生活需要，要放开市场准入。

　　综上，经济增长动能是高质量供给、有效益的投资、强大的消费、安全可控的制造、开放多元的服务。总结起来就是“十五五”时期要抓好两条主线：供给端加快发展新质生产力、需求端建设消费大国乃至强国。

　　（二）推动宏观调控体系转型

　　一是总目标除了关注实际增速外要更加关注名义增速，要更加重视价格因素和预期的作用；二是推动财政政策转型，从重视赤字率到更加重视支出增速；三是推动货币政策转型，更加重视实际利率，降低名义利率的同时更加推动实际利率下行。

　　（三）推动体制机制改革

　　一是进一步改善国民收入分配结构，通过完善税制、增加转移支付、提高民生水平、鼓励公益慈善等方式，提高居民尤其是中低收入群体在国民收入分配中的比重。其一，改革和完善税制。强化个人所得税的收入分配调节职能，探索完善财产税制度，建立调节存量财富的税收机制。其二，优化财政支出结构。继续加大财政资金对教育、公共医疗卫生、保障性住房等民生领域的投入力度，促进教育均等化、公共服务均等化。其三，促进低收入群体增收，推动农村土地市场化流转，同时进一步完善农产品最低收购价格政策，对从事农产品种植的农村家庭进行收入补贴，提高农民收入。其四，逐步增加劳动者报酬，避免在全社会形成降薪减薪氛围。其五，稳住楼市股市并鼓励分红，增加居民的财产性收入，避免负向的财富效应。其六，给失业大学生发放失业补贴、逐步提高育儿补贴力度等。

　　二是加快户籍制度改革，加快推进农民工市民化进程，稳定农民工预期，提高其边际消费倾向。其一，放宽落户限制，推进以人为本的新型城镇化，缩小户籍人口和常住人口城镇化率之间的差距。其二，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。其三，推动城乡基本公共服务均等化，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，缩小城乡差距。

　　三是深化财税体制改革，短期解决财政紧平衡和债务问题，中长期要建立现代财政制度并服务于中国式现代化，构建促进消费实现供需平衡的财税制度。其一，进一步厘清政府与市场的边界，界定政府职责与规模，避免政府支出责任无限扩张。其二，进一步优化中央与地方财政关系，重塑对地方政府的激励机制。中央政府上收部分事权与支出责任，减少并规范共同事权，切实减轻地方政府支出责任；完善以共享税为主的地方税收体系，构建地方财政收入体系；完善转移支付制度，建立激励约束机制，提高财政资金使用效率。其三，深化税收制度改革，稳定宏观税负。摒弃减税万能论，避免减税降费导致税收制度的碎片化，实施税收政策要考虑税种本身的经济属性，真正发挥税收中性的作用；稳定市场预期、激发活力的核心在于法治化、市场化，而非税收政策；规范税收优惠，特定重大冲击时期出台的优惠政策到期后谨慎延续，促进构建统一大市场；强化数字经济时代下的税收征管，减少税收流失，促进线上线下税负公平；推动税制改革，消费税从烟酒油车主要税目扩大到高端服务业。其四，深化预算制度改革。加强预算管理统筹，提高财政资源使用效率；深化零基预算改革，提高财政资金使用效率；建立规范的资本预算、债务预算；提高预算透明度。

　　四是深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，更好支持实体经济发展，增加居民财产性收入。其一，持续鼓励长期资金入市。推动保险资金等长期资金的实际投资比例逐步靠近投资上限，增强长期资金投资意愿等。其二，研究储备真正意义上的股市平准基金，明确法律体系、资金来源、操作目标、退出机制、管理机制等，优化稳市货币政策工具，进一步提高资本市场内在稳定性。参考境外经验，适合我国的股市平准基金资金规模在2万亿元至6万亿元之间。其三，优化企业上市、挂牌融资制度，支持优质科技型企业发行上市，增强市场的包容性和吸引力。其四，加大资源整合，推动企业并购重组。未来需进一步支持上市公司围绕产业转型升级、强链补链等实施并购重组；优化重组“小额快速”审核机制；落地重组股份对价分期支付机制；放松对募集资金用途的监管等。

　　五是推动“国资-财政-社保”联动改革，加大国资上缴财政的比例专项用于提高城乡居民养老金，划转国资充实社保，构建完善的社会保障体系，增强居民消费意愿。提高城乡居民基本养老保险领取待遇，尤其是提高农村老人群体的养老金标准是非常有必要的，关键是钱从哪里来的问题。由于该笔支出一旦提高就将形成年度刚性支出，如果从一般公共预算支出可能加重财政负担，因此可以从发挥公有制经济的优势出发寻找方法。一方面，加大国资上缴财政的比重，增加的部分专项用于提高城乡居民基本养老保险领取待遇，尤其是提高农民养老金领取待遇；另一方面，划转国有股权给社保基金，充实社保，增强战略储备。2023年城乡居民基本养老保险实际领取待遇人数17268万人，养老保险基金支出4613亿元，人均每月仅223元。如果逐步提升至400元、500元、600元，则每年分别增加支出3668亿元、5740亿元和7812亿元，可以从国资上缴来解决。由此，形成“国资—财政—社保”联动改革，构建社保体系。

　　六是大力发展文旅、医疗、养老、托育、家政等服务业，增加高质量服务供给。其一，深化服务业准入制度改革，实施负面清单管理，降低市场准入门槛，鼓励民企进入并积极推动市场化经营。其二，强化高质量的监管，维护市场秩序，严厉打击侵犯消费者权益的市场行为。其三，针对重点领域，加快培育新型服务消费业态。在健康服务领域，可支持社会资本举办高水平专科医院和康复中心；在文化旅游方面，推动景区IP化、主题化、沉浸式改造，支持开发研学游、体验游等特色产品；在家庭服务领域，规范发展家政、托育、养老等服务，建立职业资格认证体系，提升服务人员专业素质。

　　（作者为粤开证券首席经济学家、研究院院长）