时隔十年，党中央再度召开中央城市工作会议，明确提出“深刻把握城市内涵式发展的战略取向，更有针对性地提升城市发展质量”，突出强调“以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”。近日发布的《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》再次强调了上述要求。这是党中央对我国城市建设迈入新发展阶段，道路目标和工作重心发生变化作出的重大战略判断。城市内涵式发展和城市更新之间具有内在有机联系，构成目标与手段之间的紧密关系。

　　城市更新是动力转换、模式修正和路径切换的解题之钥

　　随着我国城镇化率突破65%，城市发展迎来由增量扩张转向存量提质的历史性拐点，城市发展迈入新的历史方位。这意味着城市建设以“大拆大建”为重心的土地开发模式进入尾声，以“空间升级”为核心的城市更新模式拉开帷幕。在这一过程中，我们不仅需要重塑城市可持续发展的动力机制，也需要修正早期城市建设重数量轻质量、重生产轻生活、重面子轻里子的粗放发展模式，真正走出一条城市内涵式发展之路。而城市更新正是这一动力转换、模式修正和路径切换的解题之钥。

　　从动力机制而言，房地产市场已进入深度调整阶段，“土地财政”模式边际效应日趋收窄，城市更新成为城市可持续发展的重要增长引擎。相较于“大拆大建”模式，城市更新主要实施精细化改造，比如加装电梯、更新管网，以温和的投资方式激活存量价值。更重要的是，更新需求具有长期性，为城市提供了超越阶段性土地出让的持久发展动能。城市更新正成为更健康、更可持续的投资新载体。

　　就城市品质而言，在快速城市化阶段，我们完成了世所罕见的“发展”与“稳定”的双重奇迹，以年均超过一个百分点的速度阔步从“农村中国”走向了“城市中国”，国家面貌焕然一新。但这一过程也累积了公共服务不足、职住失衡、基础设施老化、安全隐患突出等诸多“城市病”。因此，亟须城市更新提升城市品质，破解上述问题，提升居民生活品质，增强其幸福感、获得感。

　　以价值基点而言，城市更新意味着城市建设向“以人为本”理念的回归。新时代人民群众对美好生活的向往从“住有所居”迈向“心有所栖”，对城市角色有了全新期待，城市不仅是生活容器，更是市民身份认同的载体、价值实现的舞台。生活空间的更新更加注重回应民生期待，精准对接人民对美好生活的向往。商业空间更新则更加注重在地性和关系构建，人不再仅仅是消费者，而是作为城市的主体被关注。由此，城市真正成为承载集体记忆与精神的有机生命体。

　　城市更新是实现内涵式发展的战略支点与核心路径

　　城市内涵式发展的本质，是摆脱“摊大饼”式的外延扩张路径，转向以质量提升、功能优化、可持续性为核心的发展模式。它不再依赖土地、资源等要素的粗放投入，而是聚焦城市内部的深层价值挖掘——通过产业升级增强经济韧性，依托公共服务完善保障民生福祉，借助生态治理改善人居环境，依靠文化传承延续城市文脉，最终实现“量的合理增长”与“质的有效提升”相统一，让城市发展更具温度、活力与可持续性，真正契合“人民城市人民建，人民城市为人民”的核心导向。

　　城市更新，凭借对存量空间的精耕细作、对人本需求的深度回应、对治理模式的创新探索，恰好是现阶段破解城市发展深层次矛盾、全面落实内涵式发展要求的战略支点与核心路径。具体而言：

　　一是以城市更新提升城市能级，激活内涵式发展“创新”引擎。在城市发展新阶段，城市更新不是大拆大建，而是遵循“缺什么补什么”的原则对城市功能进行修复完善。城市更新通过将老旧的商业区升级为现代化的中央商务区，配备高端写字楼、智能化商业设施，吸引高端产业集聚，优化商业形态，推动产业升级换代。

　　城市更新绝非简单的“穿衣戴帽”，而是将更新区域主动融入创新业态中，推动城市发展从要素驱动向创新驱动跃升，实现从物理空间改造到经济动能转换的内涵式蜕变，为内涵式发展注入核心动能。比如，在嘉定新城战略驱动下，马陆镇通过“零增地”改扩建盘活传统物流园区，打造10万平方米的希望智能制造产业园，集聚了西门子等链主企业，又以“收储招拍挂”转型机械加工用地，联合区科投集团建成上海械谷，依托瑞金医院区位优势建成上海首批产医融合基地，吸引机器人行业等重点企业落地生根，入驻率达80%。马陆镇目前已累计盘活800亩土地，为嘉定新城打造了智能制造、医疗器械等新质生产力集群，显著提升了区域产业能级与土地集约效能。

　　二是以城市更新改善人居环境，构建内涵式发展“宜居”家园。城市更新行动在补齐基础设施和公共服务设施短板的同时，精准回应人民对美好生活的向往，将宜居、美丽、文明的愿景具象化，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

　　作为重大民生工程和发展工程，老旧小区改造通过系统性更新逐渐将宜居蓝图转化为可感可知的现实体验，比如加装电梯、增加停车位、增设养老托育设施等，在城市更新中极大地改善了居民的日常生活。来自住房和城乡建设部的数据显示，自2019年中央部署实施城市更新以来，截至2024年，全国已累计开工改造城镇老旧小区近28万个，惠及1.2亿居民，加装电梯超过13万部，改造提升各类管线36万千米，增设停车位387万个，建设社区服务设施7.8万个。

　　此外，加强绿化建设、水污染治理、打造“口袋公园”等措施，也有效提升了城市的生态环境质量，打造出宜居的城市生态系统。例如上海的“母亲河”——苏州河经过30年的综合整治，实现中心城区42公里岸线贯通，建成23公里绿色走廊和65万平方米大型绿地。还在沿岸举办各式文化旅游节，以及上海赛艇公开赛、龙舟赛等水岸赛事，让老百姓更近距离地感受到治理成果。

　　三是以城市更新优化空间效能，赋能内涵式发展“品质”提升。中央强调城市更新需“留改拆并举”，拒绝大拆大建，转而以“绣花功夫”推动微更新、微治理，这高度契合新时代城市工作的战略要求和实践方向。

　　当“小空间”承载“大功能”，城市更新便升华为空间再生产的社会实践，在提升物质密度的同时，更以空间正义夯实现代化人民城市的发展根基。目前，上海正通过制度创新将“绣花功夫”系统化、标准化，7月29日出台的全国首个商务楼宇专项政策《关于推进上海市商务楼宇更新提升的实施意见》，以“功能复合化、政策弹性化、运营集约化”三大创新回应了本次中央城市工作会议关于“推动城市空间结构优化和品质提升”的核心要求。不仅为上海商务楼宇的功能转型与城市空间优化提供了指导性方案，同时也为全国提供了存量空间精细化治理的制度创新样本。

　　四是以城市更新推动治理现代化，完善内涵式发展“智慧”内核。城市更新的价值远不止于空间焕新，更深层次的意义在于，为“智慧高效”治理生态提供系统性解决方案与可复制的经验模板，从而有力反哺更广泛的城市治理领域。

　　城市更新正深刻重塑城市治理模式，从过去主要由住建部门单点推进，转向跨部门协同、多主体联动的智慧化治理生态构建。基层治理的实践，如“微更新”等举措，实质上皆为城市的空间整合策略，通过对物理空间的重构，实现公共基础设施、民居环境等硬件上的优化，进而撬动党建引领、物业服务、居民自治等软治理元素，为推动基层治理现代化提供经验探索。

　　治理现代化的核心在于通过制度创新与科技赋能，构建政府、市场、社会多元协同的治理生态。在上海市城市更新实践中，数字化工具正成为撬动治理效能的关键杠杆。依托“社区云”“汇治理”等自主平台，居民可以迅速反馈当下诉求，一线工作者能够迅速发现居民需求，推动社区更新需求“发现—响应—解决”闭环形成。2024年11月上线的“上海市城市更新信息系统”，将项目进度动态可视化、政策案例公开化，提升决策透明度和参与便捷性，为城市更新工作提供技术支撑。

　　五是以城市更新高擎人民旗帜，践行内涵式发展“人本”理念。从民意征询到空间赋权，城市更新关注的是最细微的生活需求，确保人民不仅是受益者更是参与者，使每块砖瓦的更新都承载着“人城共生”的温度，彰显内涵式发展以人民为中心的根本立场。

　　比如，上海市静安区番瓜弄旧改动员历时五个月，作为全市规模最大的旧住房更新项目，街道一直践行“大家商量着办”的工作方法，累计召开了近百场各个层面的座谈会，让居民、政府、旧改企业畅所欲言，将改造房型从9种扩展到20种，最终共同制定出改造方案，创下了全市“从签约到搬场全市最快，从搬场到开工全市最快”的两项纪录。

　　踏上建设中国式现代化城市的新征程，以城市更新为战略支点撬动内涵式发展，是时代赋予的必然选择与关键路径。它的一端深植于人民对美好生活的热切向往，另一端锚定城市能级跃迁的时代使命，将“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市图景，从宏伟蓝图转化为生动实践。紧抓城市更新这一核心抓手，在存量中拓增量，于传承中谋创新，以人本促善治，方能真正走出一条集约高效、可持续、充满温度的现代化人民城市内涵式发展新路。