■规划引领破解地方同质化发展困局（二）

　　□ 杨成长龚芳方思元

　　□ 当前，我国经济正进入新一轮平稳增长期，各地在制定“十五五”时期发展目标时，须深入科学分析“十五五”期间的经济发展环境和增长条件，把握趋势，顺势而为，积极有为，向产业新增长点要动力，向需求扩容消费提质要动力，向企业效率提升要动力，全面夯实“十五五”时期我国经济增长的新动能

　　□ 经济增长的根本动力来自产业增长点的培育和释放。要尊重产业演进规律，深入分析当前我国产业结构的演化趋势，科学识别具有发展潜力的产业板块，实现从结构中找增量，从趋势中找动能，为“十五五”时期地区经济持续发展注入新活力

　　□ 产业能否做大、做强、实现持续增长，归根结底取决于消费者的实际购买力和市场需求的空间。如果没有需求的支撑，再优质的产品和服务也难以转化为真实的经济增长。建议各地在推动产业发展的过程中，更加注重从消费端找机会、从需求端找动能，推动形成新型供需良性循环

　　□ 经营主体的活力和发展水平直接决定了地方经济运行的质量与效率。在“十五五”时期，建议各地更加关注经营主体这个微观基础，围绕提升企业效率、激发创新潜能等方面系统施策，以企业的高质量发展带动产业的跃升和经济的稳健增长

　　在“十五五”规划编制过程中，科学合理确定经济发展目标和增长动力是各地方政府亟须解决的关键问题。“十四五”时期我国经济增长内外部环境较为复杂。在外部环境方面，有地缘政治和大国博弈等外部因素扰动；在内部环境方面，自“十二五”以来，经济动力结构与产业结构调整虽为经济的长远发展奠定基础，但也在一定程度上使经济增长动能出现阶段性减弱。当前，我国经济正进入新一轮平稳增长期，各地在制定“十五五”时期发展目标时，须深入科学分析“十五五”期间的经济发展环境和增长条件，把握趋势，顺势而为，积极有为。要向产业新增长点要动力，向需求扩容消费提质要动力，向企业效率提升要动力，全面夯实“十五五”时期我国经济增长的新动能。

　　一、新时期要创新发展理念，科学合理制定增长目标

　　自改革开放以来，我国经济整体处于中高速增长阶段，产业投资活跃、内外需市场强劲，经济增长动能充足。在此背景下，地方设定的经济增长目标相对容易达成，且通常会预留一定的弹性空间。近年来，我国经济已步入结构转型和动能转换的新阶段，增长模式正从规模扩张向质量提升转变，从要素驱动、投资驱动向创新驱动、内生增长转型。同时，外部环境的不确定性显著上升，给经济增长带来诸多挑战。这些变化使得传统的增长目标设定方式面临严峻挑战。因此，新时期如何积极稳妥地设定增长目标，成为各地在编制“十五五”规划时，面临的一道现实难题。

　　（一）“十五五”期间，我国经济有望步入新一轮平稳增长期

　　经济增长始终是全国一盘棋，地区发展离不开全国经济的整体基础和大环境支撑。经过“十二五”“十三五”“十四五”三个五年周期的深度调整，我国经济已完成一轮系统性的结构转型和动能切换，宏观经济结构持续优化，为高质量发展夯实基础。

　　在内外需结构上，“十四五”末期，内需已成为拉动经济增长的核心驱动力，国内大循环格局更加稳固。在内需结构上，消费和投资结构趋于合理，消费占GDP比重由“十一五”末期的50%提升至“十四五”末期的57%，投资占比则由47%降至41%，消费对增长的贡献更加突出，也更具稳定性和可持续性。

　　在宏观调控能力上，政策工具储备更加丰富，跨周期与逆周期调节能力持续增强，宏观政策取向一致性评估机制逐步建立，有效增强了政策稳定性和预期引导力。

　　在市场经营主体上，第五次全国经济普查数据显示，我国法人单位数量同比大幅增长52.7%，同时企业创新能力稳步增强，为产业转型升级提供了有力支撑。2025年民营经济促进法的出台，为民营经济高质量发展提供了更加坚实的法治保障。

　　在区域协调发展上，长三角、粤港澳大湾区、京津冀等重点区域的协同创新和一体化水平不断提升，中西部和东北等地区承接新产业、新动能的能力明显增强，形成多点支撑、多极带动的发展格局。

　　（二）各地在编制“十五五”规划时，应坚持实事求是原则，既不冒进，也不悲观，合理确定经济增长目标

　　近年来我国对GDP增长目标的认识正在不断深化。党的十八大以来，党中央明确提出“不唯GDP论英雄”，将高质量发展作为新时代的根本要求，强调发展的内涵不仅包括经济总量增长，还包括创新能力、绿色转型、协调发展、人民生活质量和公共服务水平的整体提升。发展目标从单一追求速度，转向更加注重结构优化、效益提升和可持续发展能力。

　　但“不唯GDP”，并不意味着“不要GDP”，地区经济增长依然是支撑财政能力、保障民生投入、推动社会发展和稳定就业的重要基础，是解决现实问题的经济基石。因此在“十五五”规划编制中，地方在提升发展质量的同时，仍需合理设定和稳步实现经济增长目标，确保发展有支撑、转型有底气、改革有抓手。

　　地方经济增长目标的设定要立足于本地的资源禀赋、产业基础和发展实际，确保目标既可行又具有积极引导作用。在此基础上，关键是找准经济增长的动力来源，从供需两端发力，以提升微观主体活力为基本抓手，推动经济高质量发展。

　　各地在寻找经济新动力时，建议重点从三个方面发力：一是要向产业新增长点要动力，科学把握产业演进趋势，精准识别符合产业发展规律的新增长点，推动经济增长结构和产业升级同步优化。二是要向内需扩容和消费提质要动力，深入分析消费需求对经济的直接拉动作用，以及对产业和社会的间接带动效应，推动消费需求有效转化为产业发展的新动力。三是要向企业提质增效要动力，持续强化企业科技创新能力，通过微观主体高质量发展，为地区经济增长提供坚实支撑。

　　二、摒弃全面“大干快上”理念，向产业新增长点要动力

　　经济增长的根本动力来自产业增长点的培育和释放。当前，一些地方在谋划产业发展时，依然存在全面推进的惯性思维。应该认识到，不同产业在不同发展阶段的侧重点各不相同。随着产业结构持续调整，有的产业处于快速扩张阶段，有的正在整顿转型，有的进入收缩与退出期。此时，盲目推动产业扩张只会带来资源浪费和产能过剩。因此，应坚持实事求是的原则，尊重产业演进规律，深入分析当前我国产业结构的演化趋势，科学识别具有发展潜力的产业板块，实现从结构中找增量，从趋势中找动能，为“十五五”时期地区经济持续发展注入新活力。

　　（一）把握产业演变趋势，重点聚焦经济贡献度持续上升的服务业领域

　　我国三次产业结构已发生根本性变化。从“十一五”末期到“十四五”末期，农业增加值占GDP的比重从9.5%下降至7.2%，并在7%左右保持基本稳定，基本符合我国14亿人口的基本民生保障和粮食安全战略需求。工业对经济增长的推动作用持续减弱。2024年，工业增加值占GDP的比重为30%，相比“十一五”末期下降9.3个百分点，其中制造业占比降至25%，较“十一五”末期下降6.2个百分点。工业对经济增长的贡献率也由“十一五”前的40%左右下降至目前的30%左右。与此同时，服务业占GDP的比重不断上升，已成为拉动经济增长的核心力量。2024年底，服务业增加值占GDP的比重已达56.7%，较“十一五”末期上升了11.6个百分点，对经济增长的贡献率也从“十一五”时期的45%左右提升至60%左右。

　　面对这一趋势，各地在制定“十五五”规划时，势必要打破路径依赖，充分认识到服务业在新一轮经济增长中的关键作用。然而，当前在一些低线城市中，服务业的重要性仍未被充分认识。在谈到发展时，这些城市仍聚焦于招商引资和扶持工业项目，忽视服务业在吸纳就业、稳定预期、提升生活品质等方面的重要价值。近年来，部分GDP过万亿的城市，也在经济增长与实际发展之间存在明显偏差。实际上，从中长期看，一个地区经济增长韧性和可持续性不仅依赖于招商引资推动制造业发展，更在于健全服务业体系，重视城乡协调发展，提升城市综合服务能力和公共服务水平。只有营造出这样的环境，才能奠定经济持续发展的基础。

　　（二）根据工业和服务业产业结构变化，把政策和资源切实集中到有潜力、有空间、弹性大的方向上

　　在工业方面，第五次全国经济普查数据显示，当前我国工业呈现出“一降、一升、一平”的结构性变化趋势。以纺织、服装、家具为代表的传统消费品行业营业收入占工业总量的比重已降至33.1%，资产占比也降至29.2%，均较第四次全国经济普查数据明显下降。相较之下，以汽车制造、装备制造为代表的高端制造业正在快速崛起，资产和营收占比分别上升至37%和39.1%。其中，电气机械、电子信息设备等领域的增长尤为显著，已成为制造业结构升级和动能转换的重要支撑。同时，以煤炭、石油为代表的能源资源型产业虽然资产比重下降至16.6%，但营业收入占比依然稳定在19%左右，在当前经济结构中仍具有基础性和稳定性作用。面对这一趋势，建议各地在布局工业发展时，要精准结合自身产业基础，适度引进和培育高端装备制造项目，加速传统能源工业提质增效和绿色转型，持续提升消费品工业特色和竞争力。

　　在服务业方面，则呈现“一降、两升、一平”的结构化分化趋势。其中，以金融、交通、商业、房地产为代表的功能型服务业占GDP的比重回落至28.5%，较第四次全国经济普查数据下降1.14个百分点，对经济增长的边际拉动作用趋于减弱。而以信息、商务、科技服务为代表的专业服务业快速扩张，占GDP的比重从8.4%升至10.1%；教育、医疗、文化等社会服务业的增长稳步上升，在GDP中的占比达7%。其他生活性服务业占GDP的比重维持在3.1%左右。

　　在这一趋势下，建议各地及时调整思路，在保持功能型服务业平稳发展的同时，加大对专业服务业和社会服务业的培育力度，深入挖掘和优化其他生活性服务业的增长潜力，确保服务业的结构更具持续性、协调性和包容性。

　　（三）动态调整地方产业政策重点，因地制宜推动服务业与工业协调发展

　　我国幅员辽阔，各地产业基础和发展阶段存在较大差异，对应的工业与服务业结构也不尽相同。这就要求各地在制定“十五五”规划时，科学调整对工业和服务业的支持重点。第五次全国经济普查数据显示，当前全国大多数地区服务业营收增速已明显快于工业，特别是中部地区，服务业5年营收增长率高达73%，而工业仅为22%，两者的差距达到51个百分点。在东部、西部和东北地区，服务业与工业营收增速的差值分别为41、33和16个百分点。

　　分区域看，东部的海南、福建、山东，中部的江西、安徽、山西，西部的广西、四川、甘肃、陕西等地的服务业营收增长迅速，反映出服务需求旺盛、发展空间广阔。对于这些地区，建议各地顺应结构变化，加快推动服务业提质扩容，将服务业作为构建现代产业体系的重要组成部分。与此同时，内蒙古、青海、宁夏、新疆等部分西部地区仍呈现工业营收增速快于服务业的格局。比如，青海工业营收五年增速达84.3%，而服务业营收增速为51.2%。对于这类地区，工业依然是拉动经济增长的重要引擎，但是各地也应摒弃“唯工业”的思维惯性，在巩固工业基础的同时，加快培育本地服务业体系，尤其是与工业密切相关的生产性服务业和提升城市功能的生活性服务业，推动服务业与工业融合发展。

　　三、从战略高度重视消费，向需求扩容和消费提质要动力

　　产业能否做大、做强、实现持续增长，归根结底取决于消费者的实际购买力和市场需求的空间。如果没有需求的支撑，再优质的产品和服务也难以转化为真实的经济增长。各地在推动产业发展的过程中，必须更加注重从消费端找机会、从需求端找动能，推动形成新型供需良性循环。

　　（一）全面理解不同类型消费对经济增长的拉动作用，释放服务消费的本地带动效应

　　过去，一些地方在促进消费方面存在不足，要么过于依赖投资驱动，忽视了消费的重要性；要么对消费的理解不够深入，将提振消费等同于发消费券、搞补贴，缺乏对消费增长的内在逻辑和结构性特征的深入认识。从宏观视角来看，消费可分为商品消费和服务消费，两类消费对地方经济的带动作用存在明显差异。

　　商品消费是居民消费的重要组成部分。统计数据显示，货物消费占居民消费支出的比重仍然接近48%。但从统计角度来说，商品的生产与销售存在地域分离的问题，即消费行为虽然发生在本地，但增加值和产出环节却在外地。这种普遍存在的外溢现象，使商品消费难以有效反哺本地经济。

　　相较之下，服务消费对地方经济的带动更为直接。服务消费通常伴随着供需两端的本地化，因此产生的就业、收入和产出都能够就地转化为经济增长，具有更强的本地带动效应。随着城市化进程加快和居民生活方式的转变，服务消费的增长动能持续强劲。数据显示，2024年全国服务零售额同比增长6.2%，高于商品零售额增速3个百分点；居民人均服务性消费支出同比增长7.4%，对人均消费支出增长的贡献率达63%。

　　地方在促进消费时，不仅要具备全局视野，统筹推动消费潜力释放，而且要有针对性地重视发展服务消费。这并非地方保护主义，而是立足本地发展实际、提升经济内生动力的重要举措。

　　（二）从人口流入、资源流入和产业升级的角度全面认识消费和地方产业发展的关系

　　消费除了对经济增长有直接的拉动作用外，还在提升城市竞争力、优化营商环境、增强人口吸附力等方面具有重要的间接价值。丰富且高品质的消费供给有助于提升城市形象，增强对青年人才、创新创业主体及其家庭的吸引力，推动形成“消费—人才—发展”的良性循环。

　　比如，杭州、成都等城市近年来依托丰富的消费场景和活跃的夜经济，吸引了大量青年人才流入，不仅推动了当地服务业、文旅、文创等相关产业的快速发展，还使这些城市成为新兴产业和互联网企业的集聚地。与此同时，一些工业大省、工业强市由于消费市场缺乏活力，使居民生活质量和城市经济总量不相匹配，在一定程度上制约了城市综合竞争力的提升。

　　建议地方从人口流入、资源流入和产业升级的视角重新审视消费的重要作用。一方面，要重点加大对购物、餐饮、休闲娱乐、社区居民服务等生活性消费的支持力度；另一方面，要扩大教育、文化、健康、养老、托育等社会服务领域消费。只有持续改善居民的生活体验，才能让他们真正愿意留下、扎根发展，增强城市的活力和凝聚力。

　　（三）顺应多元化消费新趋势，拓展面向未来的消费增长空间

　　当前，随着人口结构调整、代际更替、社会观念演化与数字技术深度融入生活，消费需求正在发生深刻变革，加速从“物质满足型”向“价值表达型”“体验导向型”转变，成为引领经济增长的新动能。

　　其中，年轻群体重视情绪价值，催生了单身经济、宠物经济、盲盒经济等新业态。这类消费虽然实物价值不高，但因满足了孤独陪伴、自我奖励、情绪释放等心理诉求，具有极高的情绪价值。青少年群体更偏好个性表达和文化认同，在动漫、电竞、虚拟偶像、国潮服饰等领域表现出强烈的消费热情。60岁以上的3亿中老年人则形成了庞大的银发消费市场。他们不仅有闲有钱，更有意愿追求品质生活、精神享受和自我实现。近年来，这批新老年人积极参与摄影写生、学习培训、兴趣社交、康养旅居等活动，老年大学、老年旅游、老年电商和健康管理服务持续扩容，银发经济正从补充型向主力型加速跃升。

　　在“十五五”时期，建议各地牢牢把握消费需求演变趋势，以人为本，结合本地人口结构特征，精准识别重点人群的核心消费需求，通过政策引导推动场景创新、服务创新，从满足人的需求出发，激活新的消费动能，带动地方经济发展。

　　四、把握新时期创新发展新要求，向企业高质量发展要动力

　　经营主体的活力和发展水平直接决定了地方经济运行的质量与效率。2024年的中国企业500强、制造业民营企业500强、服务业民营企业100强榜单显示，广东、江苏、山东、浙江等经济大省的企业入选数量遥遥领先。这充分说明地方经济实力与企业培育、经营主体能级密切相关。在“十五五”时期，建议各地更加关注经营主体这个微观基础，围绕提升企业效率、激发创新潜能等方面系统施策，以企业的高质量发展带动产业的跃升和经济的稳健增长。

　　（一）统筹推进四类企业创新，构建多维协同的企业创新支持体系

　　创新是推动企业效率提升和增强经济内生动力的关键抓手，建议各地在“十五五”时期坚持把创新作为核心动力，全面提升企业的经营效率和竞争力。

　　一要推动企业科技创新和模式创新“双轮驱动”。过去一提到创新，通常聚焦于企业科技创新，强调以重大科研装置、国家重点实验室为支撑，实现基础研究突破和关键核心技术攻关。然而，在当前数字化、智能化、人工智能全面渗透的时代，模式创新和观念创新的重要性也显著提升。这类创新往往更贴近市场需求，通过重构商业模式、优化资源配置和创造新消费场景，以更加敏捷、高效的方式实现商业化落地。例如，共享经济体现了对资源使用理念的深度重塑，而“线上下单，线下体验”的新零售业态则是模式创新的典型代表。在“十五五”时期，建议地方持续加大对企业科技创新的支持力度，完善政策引导和基础设施供给，健全风险共担与激励机制，加强与高校、科研院所的协同创新，提升企业吸收和转化前沿技术的能力。同时，更大力度支持企业模式创新，减少政策和制度障碍，聚焦市场环境优化，鼓励企业在新消费、新业态、新模式上积极探索。

　　二要推动传统企业创新和新兴企业创新“双向发力”。过去，一些地方往往重视对新兴产业的创新支持，忽视传统产业的潜力和价值，导致传统产业创新投入不足、转型乏力。第五次全国经济普查数据显示，在41个工业细分行业中，2023年研发投入排名前15的行业投入占比高达86.6%，而其余26个行业合计研发投入较低，主要包括有色金属及黑色金属矿采选业、家具、纺织服装等行业。实际上，传统产业通过加大技术改造、智能化转型、绿色化升级，也能释放出巨大效率红利和市场空间。“十五五”时期，建议各地在大力支持新兴产业创新的同时，也要发挥好产业政策的精准引导作用，积极推动传统产业企业进行技术改造、设备更新和流程优化，实现高质量发展。

　　（二）因地制宜、立足特色，分类施策提升各地区企业科技创新能力

　　东部地区是我国创新资源最为集聚的区域，第五次全国经济普查数据显示，2023年东部地区的规模以上工业研究与开发（R&D）经费内部支出占全国的比重高达64.9%，5年增速达56.5%。东部地区具备雄厚的科研基础和强大的产业化能力。“十五五”时期东部各省市要进一步发挥科研机构密集、产业体系完善、人才集聚等综合优势，加快关键核心技术攻关和科技成果转化应用。

　　中部地区创新活力显著增强。2023年中部地区的规模以上工业R&D经费内部支出占全国的比重达20.9%，5年增速高达77.5%，排名全国第一，展现出强劲的追赶势头。近年来，中部地区依托承接产业转移、制造基础扎实、科研实力不断提升的优势，逐步构建起区域特色鲜明的创新体系。尤其是安徽、湖南、江西三地，R&D经费内部支出增速均超过80%。未来中部地区地方政府要继续发挥区位交通优势和产业转移红利，加强产学研深度融合，加快培育内陆创新高地。

　　西部地区创新充分体现区域特色。2023年西部地区的规模以上工业R&D经费内部支出占全国的比重虽仅为11.3%，但支出增速达到73.2%，追赶动力强劲。值得关注的是，西部地区充分发挥技术成果“空间可转移”的特性，大力引入外部创新资源，R&D经费外部支出增速高达118%，其中贵州、陕西、宁夏等地的增速甚至超过250%。借助外部资源，已成为西部提升创新能力的有效路径。未来，西部要进一步完善协同机制，推动更多高质量创新成果在本地落地转化。

　　东北地区需全面增强创新动能。2023年东北地区的规模以上工业R&D经费内部支出占全国的比重仅为2.9%，内部和外部支出增速均偏低，创新活力有待持续增强。东北要加快与京津冀、长三角等创新高地合作，开展联合研发和成果转化，推动传统工业基础与现代科技深度融合，加速形成区域新优势。

　　科学合理地制定经济增长目标和找准经济增长动力，是各地政府在编制“十五五”规划时面临的首要任务。各地要全面分析当地的供需结构及市场基础，制定切实可行的发展目标。在供给端，要顺应产业发展趋势，在产业增长较快的领域中找准发力增长点。在需求端，要充分认识消费对经济发展的重要作用，大力发展服务消费、新消费、新业态。在主体端，要高度重视企业微观主体的作用，创造良好的制度环境，支持企业在科技创新、模式创新和理念创新上取得突破，为地方经济高质量发展注入强劲动能。

　　（杨成长系申万宏源研究首席经济学家，全国政协委员；龚芳系申万宏源研究政策研究室主任，首席研究员；方思元系申万宏源研究高级研究员）