日前，《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》（以下简称《意见》）发布。文件对人工智能供需对接不畅、应用落地存在“最后一公里”障碍等突出问题，加强战略引导和统筹指导。

　　中国社会科学院法学研究所网络与信息法研究室副主任、中国法学会网络与信息法学研究会常务副秘书长周辉参与了文件起草论证，在接受21世纪经济报道专访时，他透露了几个重点：人工智能立法仍要加速推进，相关部门也在推动相关起草工作；AI监管有必要调研评估与备案痛点，未来将会整合制度避免重复；智能终端与智能体成发展重点，2027 年应用普及率超 70% 的量化指标导向明确；数据供给需完善产权与版权制度，待版权方、AI 产业方协同探索破局。

　　智能终端关乎流量入口归属，2027年普及率将超70%

　　《21世纪》：《意见》起草的立场和导向是什么？

　　周辉：《意见》起草由发改委牵头，立场与导向十分清晰，即为人工智能发展预留充足空间，推动其与各领域、各层面深度融合。从行动逻辑看，基本遵循从研发到应用再治理的路径，短期内可覆盖的场景已全面纳入。

　　尤其 “基础支撑能力” 一章内容扎实，一般政策文件的支撑保障部分多为三四项内容，而此文件仅该章节就设置了七个以上二级标题，如“提升模型基础能力”“加强数据供给创新”“优化应用发展环境”“促进开源生态繁荣”等，覆盖各地实践与多部门政策，前瞻性强，值得肯定。

　　《21世纪》：《意见》有哪些突破和亮点？

　　周辉：这份文件的亮点集中在三方面。

　　首先是量化指标的设定。例如，《意见》明确“2027年，率先实现人工智能与6大重点领域广泛深度融合，新一代智能终端、智能体等应用普及率超70%，智能经济核心产业规模快速增长，人工智能在公共治理中的作用明显增强，人工智能开放合作体系不断完善”，短期导向性很强。

　　这意味着，未来会围绕终端和智能体这两个重点方向展开。硬件厂商和软件厂商对此都很关注，特别是智能终端，它关系到未来的流量入口归属。文件指出了大致方向，比如提到要推动智能终端“万物智联”，大力发展智能网联汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人、智能家居、智能穿戴等新一代智能终端等。

　　其次是产业发展的全面考量。文件既考虑了互联网企业、数字企业、智能企业这些先天具备条件的行业，也考虑了如何赋能传统产业。这与之前提出的“产业数字化、数字产业化”是一脉相承的逻辑。

　　消费置于显著位置，做出方向性布局。文件明确提到文娱、电商、生活服务等消费场景，但最终能否真正转化为购买力，还要看经济整体发展。

　　最后是治理体系的双重设计。一方面，明确用 AI 赋能社会治理、生态治理、安全治理，延续此前数字城市、智能城市建设的政策脉络；另一方面，着力规范 AI 自身发展，兼顾国内监管与国际竞争需求。

　　从文件结构看，安全能力被置于“强化基础支撑能力”的最后一个维度，前面的七个支撑均为发展导向。可见，“不发展才是最大的不安全”贯穿了起草过程，相信未来的政策也会延续这种思路。

　　多头推进，AI评估和安全备案制度或迎整合

　　《21世纪》：《意见》出台后，在国家部委和地方层面下一步如何落实推进？

　　周辉：后续落实将采取多头推进模式。立法层面，目前相关部门正在积极推动人工智能立法，尽管今年年度立法计划中涉及名称调整，但其推进节奏并未受影响。《意见》也明确提出，要完善人工智能法律法规，推动相关规则制定与实施。

　　其次，根据分工，发改委等相关部门将出台更具体的落地举措。此外，地方层面需快步推进，目前文件仅提供方向指引，未赋予更多授权，这可能需要在后续立法设计和政策细化中进一步明确。

　　《21世纪》：提到立法，目前国际上人工智能立法有哪些进展，中国有哪些重要方向？

　　周辉：除了欧盟，韩国和日本也都已出台了人工智能的立法。美国更是在欧盟人工智能法出台前几年就有联邦层面的关于规制政府人工智能活动、鼓励人工智能创新的专门立法，近期围绕人工智能的数据、算力要素的国际流动也加强了法律监管。对中国而言，推进 AI 立法不仅是产业需求，更是争夺国际治理话语权的关键。

　　《意见》提到了未来立法和政策的方向，明确“完善人工智能法律法规、伦理准则等，推进人工智能健康发展相关立法工作。优化人工智能的安全评估和备案。”不过，“当前评估和备案的痛点在哪”，仍是需要监管部门和政策设计者加快研究解决的问题。

　　2023 年出台的《生成式人工智能服务管理暂行办法》，也有必要开展实施后的评估，以进一步优化完善。未来的工作重点将是整合评估和备案制度，避免重复，提高可预测性。

　　AI头部企业可联手“国家队”突破算力问题

　　《21世纪》：人工智能和互联网企业需要重点关注哪些方面，你有何建议？

　　周辉：首先聚焦算力突破。当前国家正推动超大规模计算集群的技术攻关与工程落地，这背后将伴随大规模资源投入。同时，算力网络建设、互联互通与供需匹配，也需依托 AI 技术统筹推进。这对头部企业是重大机遇，能否发挥技术优势，与 “国家队”、电网开展协同合作，至关重要。

　　其次要把握政府采购机遇。政府采购 AI 产品，可以提高社会信心，带动社会推广，同时政府资本的注入能推动 AI 企业发展。因此企业应努力进入政府采购体系，形成示范案例。

　　开源社区生态是重要方向之一。构建面向全球开放的社区体系，开发具有国际影响力的开源项目和工具，可以帮助企业在行业和全球范围建立引领地位。

　　数据供给也应特别关注。未来“人工智能+”的发展需要适配人工智能发展的数据产权和版权制度。《意见》提出“加强数据供给创新。以应用为导向，持续加强人工智能高质量数据集建设。完善适配人工智能发展的数据产权和版权制度，推动公共财政资助项目形成的版权内容依法合规开放”。目前文件只是“点题”，具体方向还要各部门共同推动破题，这需要产业界和地方共同探索。探索中需注意，一方面要保护数据权利人和版权人的利益，不能完全忽视他们的权益。另一方面，公共资源和公共财政资助的版权内容，应依法合规地开放。但开放并不等于免费使用，而是要通过便捷的授权机制来利用。我们起草的《人工智能示范法》在这方面就综合设计了著作权的法定许可、合理使用制度。这一领域的探索空间巨大，成熟后将深刻影响未来行业规则设计。

　　全球合规是中国AI企业出海“必修课”

　　《21世纪》：《意见》专门提到的“人工智能+”全球合作相关内容，怎么理解其内涵和重要性？

　　周辉：国际治理在文件里是单列出来的。人工智能是全球性技术，应该是造福全人类的国际公共产品。无论发展还是监管都要有全球视角。中国企业未来必然要走出去，需要在全球市场中增强能力；人工智能在到国际竞争力中的角色很重要。因此，与之前“互联网+”等政策文件相比，全球合作被放到了更重要的位置。

　　文件还强调推动人工智能技术开源，强调赋能南方国家。这对中国 AI 企业来说是积极信号，可以借助国家政策在全球进行供应链、人才和产业布局。

　　中国企业必须注意，海外运营时，全球合规是必做的 “必修课”，同时需主动输出自身规则体系。当前美国企业在全球治理中话语权较强，常通过与盟友搭建平台推动规则制定；尽管美国国内针对市场行为的法律较少，却擅长将行业规则转化为实际有效的治理规则。若中国企业不符合这些规则，不仅难以进入其市场，甚至可能被差别对待，这一点要高度警惕。