在我国城镇化进程进入深度转型的关键时点，中央城市工作会议系统研判了我国城镇化发展的阶段性特征，谋划未来城市发展的新蓝图，厘清了中国城市发展的方向，凝聚了共识。会议传递出清晰信号：中国城市发展正在经历一场深刻变革——从快速增长期转向稳定发展期，从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。推动城市高质量发展，坚持内涵式发展，其底层逻辑是通过深化改革，优化人口、土地、资本等要素的空间配置，激活消费、推动结构转型升级等，在更高水平的集聚中实现效率与公平的统一。

　　从增量扩张到存量提质的深层逻辑

　　过去数十年，中国经历了快速的城镇化进程。当前，我国城镇化已步入相对稳定期，城市发展的主战场正悄然位移，逐渐转向以存量提质增效为主的新阶段。

　　这一转型具有必然性。过去以土地扩张为主导的发展模式，伴随着严重的“要素空间错配”。例如，在城镇化进程中，广大农业人口逐渐向城市集聚工作生活，但由于受户籍制度、城市发展政策等影响未能充分享受均等化的公共服务，从而抑制了服务业发展和消费潜力的释放。

　　会议提出：“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”这不仅是对城市形态的描述，更是对要素配置机制重构的宣言。有利于推动城市结构优化和高质量发展，城市转型或结构优化的本质是空间重构，转变城市发展方式（尤其是告别过往“摊大饼”式的发展），更加注重集约高效增长，扭转土地与人口流动等错配、抑制服务业发展的困局，让要素实现集聚与平衡的高质量统一。

　　城市更新激活空间配置的结构红利

　　会议旗帜鲜明地提出未来城市工作要“以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线”。实现该目标的核心抓手，在于深入推进城市更新行动，而其深层价值在于优化要素和资源的空间配置和重构，这些都有利于激活城市消费和推进结构转型升级。

　　过去的城市更新主要是对原有建筑物进行改造、扩建或改建，现在必须算“结构账”，比如要考虑改造后能否吸引人才集聚？能否支撑新业态成长？能否提升片区经济密度？这些都是释放红利、推动城市高质量发展的关键。会议着重阐释城市更新作为“空间重构引擎”的作用可以从如下维度展开：

　　第一，疏通人口流动节点。对老旧小区、城中村的改造，核心在于消除安全隐患、设施短缺、环境脏乱等阻碍人才安居乐业的“硬伤”。通过提升品质、嵌入服务，降低新市民、青年人融入城市的门槛，打造新时代城市建设者之家，这里的关键是破除非市场因素导致的人口流动障碍，促进劳动力要素更高效集聚。

　　第二，盘活存量空间价值。活化老旧街区、厂区、公共空间、口袋公园等，不仅可以延续文脉，还可以通过功能置换与升级，为知识密集型服务业、创意产业、生活性服务业等提供低成本、高活力的承载空间，优化产业空间布局。

　　第三，重构空间效能网络。通过系统梳理城市肌理，整合碎片化空间，优化功能布局、交通网络和生态结构，提升城市的整体运行效率和韧性。这直接对应着降低经济活动空间成本、激活消费活力、提升全要素生产率、驱动创新和推动服务业发展的结构红利。

　　统筹协调破壁畅通空间循环

　　城市（都市圈、城市群）是一个复杂的系统，要素高效配置依赖系统的协同。会议强调，面对提质增效的艰巨任务，必须彻底“转变城市工作方法，更加注重统筹协调”，其核心指向则是打破市场分割和条块壁垒，畅通要素等空间循环。这要求：

　　一是要机制性破壁。建立强有力的跨部门协同机制，确保规划、建设、管理各环节目标一致、无缝衔接。重点解决“规划高大上、落地打折扣”“重复低效建设”“建设与管理两张皮”等问题，避免政策内耗导致新的空间错配或低效率问题。

　　二是要地上地下、硬件软件同步。城市更新需统筹地上建筑改造与地下管网更新、硬件设施提升与公共服务（教育、医疗、养老、托育）嵌入、物理空间改善与社区治理创新。这有利于满足人口集聚后衍生的多样化、高品质服务需求，为服务业发展创造空间载体和消费场景。

　　三是空间政策与市场规律协同。尊重“在集聚中走向平衡”的客观规律。区域协调政策应转向“以人为本”（尤其在城市群和都市圈层面），通过深化户籍制度及相关公共服务改革破除人口自由流动障碍，促使劳动力在追求更高收入和生活质量中自发流动，趋向区域人均意义上的均衡，而非简单追求经济总量趋同。

　　实现服务业繁荣与要素升级的良性互动

　　城市发展的本质是服务于人。会议将“大力发展生活性服务业，提高公共服务水平，牢牢兜住民生底线”置于突出位置。这不仅是民生保障，更是激发消费、优化要素配置、释放结构红利的关键环节。用实际行动回应城市发展为了谁、依靠谁以及建设什么样的城市、怎样建设城市等。

　　第一，生活性服务业是结构红利与民生福祉的交汇点。品质化、多样化的社区商业（一刻钟便民生活圈）和贴近需求的养老、托育、家政、文体等服务，是城市烟火气的源泉，更是就业的“蓄水池”和激活消费、推动消费升级的载体，其繁荣程度直接反映要素空间配置的效率。当人口，特别是高技能、高消费人群能自由流向高效率区域并获得优质服务，才能激活超大规模市场潜力，支撑国内大循环。破除制度障碍，促进人口向高效率城市和城区集聚，本身就是释放消费（尤其是服务业）发展潜能、改善民生的过程。

　　第二，公共服务均等化改革支撑要素自由流动。会议强调“均等化”与“优质化”并重。通过资源倾斜和标准化缩小区域间、群体间差距，并运用科技赋能提升效率。其深层意义在于降低子女教育、医疗保障、劳动力市场进入障碍等劳动力流动的隐性成本，从而使人口流动更顺畅反映经济规律，优化人力资源空间配置。均等的公共服务是要素自由流动、全国统一大市场建设的重要基础。

　　第三，兜底保障筑牢空间转型安全网。在城市转型中，健全社会救助体系、加大保障房供给、完善无障碍环境，不仅是保障困难群体和特殊人群权利，更是确保空间结构优化过程平稳有序、减少社会摩擦的基石。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，一个包容的城市，才能吸引和留住多元化人才，为产业结构升级提供稳定的人力要素支撑。

　　（作者系华东师范大学晨晖学者、上海交通大学中国发展研究院特聘研究员）