碳达峰碳中和不仅是我国应对全球气候挑战的庄严承诺，更是引领高质量发展和绿色低碳转型的重要抓手。“双碳”目标提出5年来，从制度顶层设计到政策工具创新，从绿色金融供给扩容到实体经济绿色转型实践，我国已初步构建起支撑“双碳”目标的政策体系和市场机制。

　　5年来，“双碳”目标引领我国经济社会绿色低碳转型持续深入，不仅推动国内政策体系和产业结构加快重塑，也对全球碳中和进程产生深远影响。截至2024年末，全球已有180多个国家提出碳中和目标，其国内生产总值（GDP）合计在全球的占比超过90%，充分彰显了中国方案的引领效应和全球号召力。

　　纵深推进与“双碳”目标相适应的政策体系建设

　　“双碳”目标提出以来，我国围绕“双碳”构建起较为完整、协调的政策体系，逐步形成了顶层规划清晰、政策工具多元、执行机制联动、金融支持协同的“制度生态”。这一体系从战略层面的“1+N”政策体系，到绿色产业、绿色金融、碳市场、信息披露等配套机制的逐步完善；从财政货币政策联动创新，到地方试点机制逐层落地，在“双碳”政策供给上实现了从理念导向到制度集成、从单点创新到系统协同的跃升，不仅支撑了“双碳”战略目标向纵深推进，也为绿色低碳转型注入了持续的制度红利。

　　在此体系下，我国“双碳”政策体系架构呈现四大特征：一是顶层设计统筹协调夯实战略根基，以“1+N”为主线统筹推进“双碳”目标实现；二是分类标准持续完善，绿色产业、绿色金融标准加速融合统一，逐步形成跨部门、跨行业的制度共识；三是政策工具丰富多元强化市场引导，涵盖财政、货币、税收、价格、碳市场等领域；四是信息披露与监管体系协同提升透明度与可执行性。这一政策生态的构建，为绿色低碳发展构筑了稳定预期和可持续的基础，也为后续的金融资源配置、产业结构调整、技术路径选择提供了制度保障。

　　（一）以“1+N”政策体系为核心，构建碳达峰碳中和制度框架

　　2021年9月，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）发布。同年10月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》）。其中，《意见》为“1+N”政策体系中的“1”，发挥统领作用。《方案》是碳达峰阶段的总体部署，在目标、原则、方向等方面与《意见》保持有机衔接的同时，更加聚焦2030年前碳达峰目标，也是“N”中为首的政策文件。此后，相关部门和地区分别制定了能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等重点领域实施方案，煤炭、石油天然气、钢铁、有色金属、石化化工、建材等重点行业实施方案，科技支撑、财政支持、统计核算、人才培养等支撑保障方案，以及31个省区市碳达峰实施方案，由此构成覆盖广、层次明、联动强的政策矩阵，形成“1+N”政策体系。

　　（二）绿色金融制度建设全面提速，形成政策工具矩阵

　　近年来，国家发展改革委等部门先后制定《绿色产业指导目录（2019年版）》《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》，动态调整和聚焦核心领域、关键产业、重点项目等，不仅通过产业支持引导和培育绿色发展的内生动力，也为绿色金融政策制定、绿色金融分类、绿色产业发展等提供了制度基础和可操作性指导。绿色金融以绿色低碳转型产业指导目录为基础，经过不断丰富、完善和创新，形成了涵盖绿色信贷、绿色债券、碳金融、绿色保险、货币政策工具、信息披露等的多层次政策工具矩阵。

　　一是完善体系，统一标准。我国绿色金融标准体系不断丰富完善。例如，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会联合印发《绿色金融支持项目目录（2025年版）》，实现了绿色信贷、绿色债券等分类口径一致，既有助于金融机构加强绿色金融资产的统一管理，降低绿色金融分类的实施成本，也有利于拓展碳减排支持工具的使用范围，提升绿色金融资产的流动性，推动我国绿色金融标准与其他国家和地区绿色金融标准的衔接。

　　二是健全披露制度，清晰透明。2021年，中国人民银行发布《金融机构环境信息披露指南》（JR/T 0227—2021），明确了金融机构在环境信息披露过程中遵循的原则、披露的形式、内容要素以及各要素的原则要求。生态环境部发布《企业环境信息依法披露管理办法》，推动金融部门与实体经济在信息披露上的衔接。2024年，财政部等九部门发布《企业可持续披露准则——基本准则（试行）》，拉开了国家统一的可持续披露准则体系建设的序幕，具有里程碑意义。中国人民银行发布《绿色债券环境效益信息披露指标体系》（JR/T 0322—2024），在绿色债券领域建立了可量化、可比较的评价体系。通过统一披露要素、编码和口径，针对200余个细分绿色项目设计了40余个环境效益指标，为绿色债券全面展现环境效益贡献提供了科学、规范的参考框架，有助于防范“洗绿”“漂绿”风险，提升市场透明度。

　　三是创新激励，直达实体。在政策工具创新上，中国人民银行于2021年创设碳减排支持工具，通过“先贷后借”的直达机制，引导金融机构向碳减排重点领域企业提供低成本的碳减排贷款。截至2024年上半年，该工具已累计引导金融机构发放碳减排贷款超过1.5万亿元，覆盖6000多家市场主体，带动年度碳减排量近2亿吨，有效缓解绿色项目融资中“高成本、长周期”的难题。在核算方法上，2021年，中国人民银行发布《金融机构碳核算技术指南（试行）》，引导绿色金融改革创新试验区部分金融机构探索适合我国金融机构的碳核算方法，迈出了制定金融机构核算自身经营及投融资活动碳排放量和碳减排量技术要点的重要一步。

　　四是强化监管，协同推进。一方面，绿色金融监管制度逐步完善并强化。2022年以来，原中国银保监会制定的《银行业保险业绿色金融指引》、中国人民银行等部门制定的《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》、国家金融监督管理总局制定的《关于推动绿色保险高质量发展的指导意见》、国家金融监督管理总局和中国人民银行制定的《银行业保险业绿色金融高质量发展实施方案》等政策陆续发布，推动绿色金融纳入公司治理与风险管理体系。另一方面，绿色金融机构评价机制不断完善。2021年，中国人民银行发布《银行业金融机构绿色金融评价方案》，强化金融机构绿色金融绩效考核。2025年，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会、国家外汇管理局联合发布《金融“五篇大文章”总体统计制度（试行）》，设置200余项重点统计指标，统一了统计标准和口径，为绿色金融与宏观审慎监管的深度融合提供了制度保障。

　　（三）碳市场进一步完善，市场化减排路径逐步明晰

　　自2021年全国碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”）上线交易正式启动以来，我国碳市场建设持续提速，制度体系和市场机制不断完善。2025年3月，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，进一步扩大了行业覆盖范围，我国碳市场成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。在此基础上，通过建立碳排放核算、配额分配、履约监管、交易平台等制度，我国碳市场及气候金融体系逐步实现从行政管控向市场驱动的重要转变。5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，为推动建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场指明了方向。

　　一是全国碳市场制度体系初步建立。生态环境部围绕碳排放核算、配额分配、履约监管、交易平台等关键环节，持续推进排放核算与报告标准体系建设，提升碳市场的制度化、透明度与效率。

　　二是重点行业纳入与规则完善同步推进。在覆盖电力行业的基础上，将钢铁、水泥、铝冶炼等高排放行业纳入碳排放权交易市场，并进一步完善碳排放核算与报告标准，规范第三方核查机制，探索建立跨行业的配额动态调整与联动机制，增强市场的公开性、规范性与可预期性。

　　三是全国温室气体自愿减排交易市场建设提速。在全国统一市场建设的基础上，我国加快制定林业、草原、生态恢复、海洋等碳汇方法学，搭建碳资产登记、评估、核证与交易平台，推动建立企业履责与品牌碳中和并重的交易机制，激发市场参与主体的多元活力，为绿色金融产品创新提供更广泛的底层资产支持。

　　四是气候投融资体系探索向纵深推进。2022年，生态环境部在23个城市启动气候投融资试点，探索“财政引导+绿色信贷+碳交易”协同机制，初步构建“中央政策统筹—地方试点探索—市场机制驱动”的纵向贯通、横向协同的多层次气候投融资体系，为绿色转型提供可持续金融保障。

　　（四）协同推进国际合作与标准对接，提升国际话语权

　　在“双碳”战略指引下，我国持续深化国际合作，在全球绿色金融规则制定中积极提升影响力与话语权。

　　一是不断健全环境与气候信息披露制度，为绿色金融的国际接轨与跨境合作夯实基础。2021年，生态环境部印发《企业环境信息依法披露管理办法》。2024年，财政部等部门发布《企业可持续披露准则——基本准则（试行）》，推动信息披露从以自愿为主迈向依法强制。这不仅推动我国在气候信息等可持续信息披露领域迈出关键一步，也为衔接国际主流披露体系奠定了制度基础。

　　二是持续深化绿色金融领域的国际合作，积极参与全球治理体系建设。近年来，我国在二十国集团（G20）、可持续金融国际平台（IPSF）、国际可持续准则理事会（ISSB）等多边机制中发挥了建设性作用，积极推动绿色金融分类标准、气候投融资机制、信息披露框架等领域规则协同。其中，中欧联合发布的《可持续金融共同分类目录报告—减缓气候变化》作为全球首个跨国绿色分类标准，不仅提升了可持续金融标准的国际可比性，也为新兴市场和发展中国家提供了可借鉴的制度参考。

　　绿色金融服务“双碳”目标的阶段性成效显著

　　“双碳”目标提出5年来，在顶层设计的引领下，我国绿色发展呈现出由点及面、由表及里的跃升态势，绿色金融作为其中的关键支撑力量，已在引导资源配置、培育绿色动能、推动经济结构优化、服务国际合作等方面取得显著成效。

　　（一）绿色金融产品和服务日趋丰富，资源配置效能持续提升

　　绿色金融工具体系不断完善，初步形成了债务类、权益类、保险类、绿色金融科技类、跨境类等金融产品门类，包括绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险等多层次、多元化的绿色金融产品和服务体系。截至2024年末，我国绿色贷款余额超过36万亿元，居全球第一，约占全部贷款余额的14%；绿色债券存量超过2.5万亿元，居全球前列。

　　此外，以绿色保险为代表的其他绿色产品加快发展，不但在支持实体经济绿色低碳转型方面提供了长期、持续、稳定的投融资支持，而且在提升社会防灾减灾能力、应对环境风险等方面也展现出制度价值，推动绿色金融产品逐步从“补充性工具”向核心政策支柱转变，成为引导资源配置、塑造市场预期、服务“双碳”战略和高质量发展的重要金融力量。

　　（二）绿色产业与绿色技术协同发展，助力制造业加速迈向高端化

　　绿色金融正逐步从“量”的增长转向对“质”的精准支持，有效引导信贷资源向绿色制造、新能源、新材料等战略性新兴产业倾斜。在绿色金融的支持下，绿色技术创新能力稳步增强，节能降碳、智能制造、清洁替代等关键环节不断取得突破，在全球绿色供应链体系中逐渐掌握主动权，形成“绿色产业—技术创新—高端制造”良性循环，助力我国制造业向高端化、智能化、绿色化加速迈进。

　　（三）能源结构优化稳步推进，绿色低碳转型向纵深拓展

　　在绿色金融的有力引导与支撑下，我国能源体系绿色低碳化进程加速推进。金融资源正向新能源发电、绿色电网、储能技术等关键环节加速聚集，加快构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，为实现“双碳”目标提供坚实的能源基础。国家能源局的数据显示，截至2025年6月末，我国可再生能源装机达到21.59亿千瓦，同比增长30.6%。其中，风电、太阳能发电合计装机达到16.73亿千瓦，占装机总量的45.87%。这标志着清洁能源逐步由补充能源向主力能源转变。

　　（四）绿色贸易与投资双向发力，全球减排合作成效凸显

　　作为全球最大的绿色产品出口国，我国积极推动绿色产品与绿色技术“走出去”，在全球气候治理与低碳转型进程中作出日益重要的贡献。其中，绿色金融通过优化资源配置，持续引导资金流向绿色制造、清洁能源、绿色基础设施等关键领域，不但有效激发绿色产业发展动能，而且加快培育形成具有规模效应与国际竞争力的绿色产业体系。据海关总署统计，2024年，我国以光伏组件、电动汽车、锂电池等为代表的绿色技术产品继续领跑全球。其中，风电整机出口超过5GW，增长71.9%；光伏产品连续4年出口超过2000亿元。这些产品不仅支撑了我国出口结构优化，也为全球应对气候变化和绿色低碳转型提供了产品保障和技术红利。

　　绿色金融服务“双碳”目标仍面临挑战

　　尽管过去5年我国绿色金融体系在顶层设计、市场建设和产品供给等方面取得了显著成就，但在支持经济社会绿色低碳转型的广度与深度方面仍面临一系列挑战，亟须补齐短板、疏通堵点。

　　（一）碳排放数据披露体系不健全，制约资源配置效率提升

　　碳排放信息披露缺乏强制性、系统性和可比性，导致行业披露水平参差不齐，地区间标准不一，数据可获取性和可核实性较差。2024年，仅20.39%的A股上市公司披露了上年度碳排放数据。各行业披露水平不同，行业碳排放强度中位数存在明显差异，严重制约了金融机构对碳资产风险的准确识别与定价能力，削弱了绿色金融的资源配置质效。

　　（二）碳减排支持工具支持范围有待扩展，高碳产业结构调整亟待支持

　　产业升级和绿色转型在资源受众面、可持续性等方面仍面临资金瓶颈与政策盲区。当前碳减排政策以及支持工具主要聚焦于新能源、环保技术等绿色产业，对传统高碳行业中的低碳转型主体支持相对不足，导致绿色金融与高碳治理存在结构脱节问题。例如，当前缺乏针对钢铁、水泥、有色金属、石化化工等传统重污染行业的转型金融产品，也缺乏阶段性的风险缓释机制。

　　（三）绿色金融内部结构不够均衡，绿色债券与绿色保险潜力巨大

　　当前，我国绿色金融体系总体运行稳健，但内部结构仍呈现明显不均衡格局。绿色信贷继续发挥主导作用，占比长期维持在九成以上，四大行（工行、农行、建行、中行）绿色信贷余额在全部绿色信贷余额中的占比已由2013年的32.2%上升至2024年的53.9%，集中度显著提高，呈现“大行主导、信贷为主”的特征。相比之下，绿色债券虽然在发行规模上已位居全球前列，但在发行主体构成上仍以金融机构为主，地方政府与中小企业的参与度有限，区域发展不均衡，工具层次有待进一步丰富。绿色保险在风险缓释和灾害补偿中的功能发挥尚处于起步阶段。笔者根据披露的数据测算，2024年，全国绿色保险保费收入仅占行业总保费收入的5.85%，其在生态保护、气候风险管理和社会公众参与方面的广度和深度均显不足。总体来看，绿色金融“信贷独大”的格局尚未根本改变，在丰富绿色债券发行主体、推动地方绿色债务工具创新、优化绿色保险产品结构和服务模式、增强金融体系对绿色低碳转型的全链条支撑能力方面尚有很大空间。

　　（四）碳市场功能尚未充分释放，价格发现与激励效应偏弱

　　目前，我国碳市场主要覆盖电力行业，碳配额采取“总量控制+免费分配”的方式，整体交易价格机制弹性不足，难以有效反映企业的真实边际减排成本，市场化激励功能仍有待提升。与此同时，全国温室气体自愿减排交易市场正在积极探索中，仍处于起步阶段，总体规模较小，核证方法学覆盖有限，且缺乏与全国统一的碳市场有效衔接，难以形成协同效应，制约其在推动企业减排和资源配置方面的质效。

　　（五）绿色转型资金缺口巨大，绿色“一带一路”投融资面临诸多挑战

　　一是资金缺口大。据经济合作与发展组织（OECD）测算，当前发展中国家每年面临的绿色转型资金缺口超过1万亿美元，而现有的全球气候融资机制难以有效协调多边资源，资源配置南北不均问题仍然突出。二是受限于部分国家信用风险偏高、金融体系基础薄弱以及资本政策限制，绿色资金跨境流动存在一定障碍，融资渠道不畅问题较为突出。

　　推动绿色金融服务“双碳”目标再上新台阶

　　面向“十五五”和中长期“双碳”目标，我国绿色金融需要从完善基础制度、拓展工具体系、优化资源配置机制与深化国际协作等维度系统发力，构建更具韧性和系统性的绿色金融支持体系，为经济社会绿色低碳转型持续注入动力。

　　（一）完善碳信息披露体系，夯实绿色金融定价与决策基础

　　推动企业碳排放信息披露从“鼓励性”向“强制性”逐步过渡，完善覆盖高碳行业的碳核算方法学、数据核查与第三方审计机制。推进地方碳数据库、金融机构碳资产管理系统建设，打通监管、金融、企业三方信息壁垒，提升碳信息透明度与可获取性，助力绿色金融资源精准配置。

　　（二）拓展碳减排支持工具应用范围，强化绿色转型政策激励

　　在现有碳减排支持工具的基础上，探索将其应用范围从绿色产业拓展至传统行业的低碳转型项目（如钢铁、电解铝、水泥等重点行业节能技术改造）。在再贷款的使用上，可考虑从支持绿色贷款逐步延伸至支持碳中和债券发行，从支持境内项目延伸至支持境外项目，进一步发挥碳减排支持工具的引导和激励作用。

　　（三）激发绿色金融多元产品活力，推动绿色信贷结构优化

　　鼓励发展绿色信贷资产证券化，研究适度放宽银行持有劣后资产的限制，推动绿色项目融资“投—贷—债—股”全周期产品链条建设，提升绿色信贷的可持续供给能力。扩大绿色债券发行主体范围，鼓励地方政府、基础设施平台和多层次市场主体参与绿色债券融资，研究探索设立绿色地方政府专项债券，将符合条件的生态环保、清洁能源、绿色交通等重点项目纳入地方政府债券支持范围，推动绿色债券在覆盖面和品种结构上更加均衡。引导保险资金加强对可再生能源、生态保护、气候灾害等领域的风险保障与融资支持，拓展绿色保险场景。推动绿色不动产投资信托基金（REITs）与环境权益类产品（如水权、排污权）融合发展，丰富绿色资产配置选择，进一步提升绿色金融产品体系的多元性与协同性。

　　（四）深化碳市场改革，提升价格发现与资源配置功能

　　尽快将钢铁、有色金属、建材、石化化工等高碳行业纳入全国碳市场交易范围，扩大碳市场覆盖面和配额体量。改革配额分配机制，引入有偿分配和拍卖机制，增强价格信号的有效性。加快全国温室气体自愿减排交易市场方法学更新和碳汇信用开发，将蓝碳（海洋碳汇）、城市碳汇等纳入碳资产目录，引导社会资本参与碳汇交易。研究开展碳期货交易。

　　（五）推动绿色资金“走出去”，服务全球绿色转型

　　以“一带一路”绿色发展为抓手，打造“人民币绿色资金+绿色技术+项目标准”的国际合作模式，推动绿色标准、绿色资金与绿色项目协同发展。推动建立境外绿色项目信用增信机制，支持境内外金融机构发行人民币绿色债券、投资境外绿色资产。探索建设“一带一路”多边绿色金融平台，引导国内外企业和金融机构投资共建“一带一路”国家绿色基础设施项目，提升中国在全球绿色金融治理体系中的话语权与规则塑造力。

　　（作者：国家金融监督管理总局原一级巡视员叶燕斐，中节能衡准科技服务（北京）有限公司绿色金融部副总监蔡东方，本文原载《债券》2025年10月刊）