近日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）提出，“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”，这为做好今后5年财政改革发展工作指明了方向。
“这意味着在‘十五五’时期，财政仍将在稳定经济增长、保障就业、推动结构优化和改善民生等方面发挥关键作用。但在政策实施方式上，将更加注重精准有效与财政可持续之间的平衡。”中国人民大学行为实验财税研究中心研究员代志新在接受证券时报记者采访时表示。
财政更可持续绝非“大幅缩减支出”，而是更高效的宏观调控、更高水平的财政管理。多位受访专家建议，在收入端，保持关键领域税收优惠力度的同时，清理不必要的税收优惠政策，研究探索新的税源；在支出端，推动地方财政事权与支出责任上移，由中央财政承担更多公共事务支出责任，同时积极拓展地方税源。
延续“积极财政政策”取向
自2008年国际金融危机以来，中国持续实施积极的财政政策，适时适度预调微调，有效降低了经济周期波动影响。未来5年，我国将延续“积极财政政策”的总体取向，同时对增强财政可持续性提出更高要求。
财政是国家治理的基础和重要支柱。回顾“十四五”时期，财政收入“蛋糕”越来越大，支出强度前所未有。“十四五”时期以来，财政赤字率从2.7%提高到3.8%，在2025年进一步提高到4%。
展望未来5年，中国财政将直面一系列经济社会发展风险与挑战，《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》（下称《辅导百问》）指出，一方面，财政收入增长面临较多约束，传统重点税源行业增长放缓，战略性新兴产业及数字经济等发展迅速，但对税收贡献相对较小。另一方面，财政支出需求持续增长，促消费、扩投资、稳就业保民生等重点领域刚性支出不减，财政收支平衡压力持续加大。
代志新认为，《建议》提出“增强财政可持续性”，主要基于我国将面临的中长期挑战，也是为未来财政政策预留必要的应对空间。他同时强调，这并非意味着全面收缩支出或机械设定一个赤字上限，而是要求财政支出结构优化与债务风险的中长期管控。
“积极的财政政策不再简单依赖大规模支出扩张或普惠式刺激，而是通过保持适度赤字水平、推进结构性减税降费，强化对科技创新、绿色转型与基本公共服务等重点领域的定向支持，以及对经济社会薄弱环节的针对性扶持，更好地实现逆周期调节功能。”代志新表示，财政管理将更加强调绩效导向、项目择优和长期风险防控，避免因短期政策需要而导致财政压力持续积累。
优化税收优惠政策
保持合理宏观税负水平
税收是一国财政收入的主要来源。增强财政可持续性，首先需要保持合理的宏观税负水平。《建议》提出，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。
从小口径宏观税负看，2024年我国税收占GDP的比重不足13%，相较于2021年下降大约2个百分点，与世界主要经济体相比处于较低水平。中央财经大学财税学院教授白彦锋向记者指出，税收收入比重过低，在一定程度上会导致物价水平下降、地方债膨胀、地方财政对中央转移支付依赖性增加等一系列问题。为此，“十五五”时期需要扭转税收收入占比过低的状况，促进财政经济良性螺旋上升发展。
所谓“合理的宏观税负水平”，在代志新看来，是指能够有效保障基本公共服务供给与宏观经济稳定，同时不显著抑制市场主体活力与居民消费意愿的税负区间。“应更加注重税制质量，而非片面追求名义税负高低。”他说。
具体施策上，多位受访专家一致认为，应清理不必要的税收优惠政策，并保持对科技创新、民生保障等关键领域和重要环节的税收优惠力度。代志新建议，取消扭曲市场资源配置、产生不公平竞争的地区性或行业性税收倾斜；优化税收优惠制度，强化时限管理、目标约束与绩效评价，建立定期评估与动态调整机制。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉记者，“十五五”时期应选择对普通居民影响不大，但有利于推动绿色发展、缩小贫富差距的税种进行税负的结构性调整。此外，可根据经济发展状况及时研究探索新税源，例如研究探索数字资产税、碳税等。
强中央事权增地方财力
近年来，中央财政建立较为完善的“三保”制度机制，县级财政运行总体平稳，但个别地区“三保”保障压力仍较大。未来5年，中央和地方财政事权与支出责任有望得到进一步优化。《建议》提出，适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，增加地方自主财力。
“近年来地方财政运行出现困难，根本原因在于长期以来的地方事权和支出责任过重。而中央与地方收入划分不够科学和规范，地方财力尤其是地方自主财力不足。”罗志恒表示，“十五五”时期，要推动事权与支出责任上移，缓解地方政府“小马拉大车”的现状。
上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇向记者指出，可加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面财政事权和支出责任基础，将面向共同富裕、文化建设、生态环境、总体安全等类别中的更多的公共事务划归中央事权，并相应由中央承担更多支出责任。
减少地方支出压力的同时，还需为地方“增收”。罗志恒建议，“十五五”时期应积极拓展地方税源，完善以共享税为主的地方收入体系。短期内可以适当优化企业所得税、个人所得税等共享税的分享比例，以在较短时间内缓解地方财政运行困难，推动地方财政从应急状态回归常态。中长期应以增强地方财政自主权为核心增加地方自主财力，让地方获得更多的财力自主调配空间。
