（图源：生态环境部官网）

　　“到2027年，碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业。”近日，生态环境部发布《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》（以下简称《配额方案》），明确三大行业碳配额分配方式和适用范围等内容，重申了碳市场扩围“路线图”。

　　生态环境部应对气候变化司负责人就《配额方案》答记者问时表示，生态环境部已启动化工、石化、民航、造纸等行业扩围前期准备工作，将坚持“成熟一个、纳入一个”的原则，根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。

　　这还是生态环境部首次透露全国碳市场扩围“路线图”。从2021年启动以来，全国碳市场已运行四年。

　　从覆盖的碳排放量来看，根据生态环境部此前发布的数据，在发电行业的基础上，钢铁、水泥、铝冶炼行业的纳入使得全国碳市场重点排放单位总计达到3700家左右，覆盖排放量约80亿吨，管控全国60%以上的碳排放量。

　　然而，目前生态环境部还未发布八大行业全部纳入全国碳市场后的重点排放单位数量和预计覆盖的碳排放量。生态环境部应对气候变化司司长夏应显在此前接受21世纪经济报道采访时介绍，“中国的碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等重点行业，这八个行业占到了我国二氧化碳排放的75%左右。”

　　八大行业覆盖70%以上碳排放

　　今年8月，中办、国办发布的《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）确定了主要目标：到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。

　　在全国碳市场开启四周年之际，生态环境部气候司司长夏应显接受21世纪经济报道记者采访时曾指出，2025年，经国务院批准完成全国碳市场首次扩围，将钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入全国碳排放权交易市场，发布工作方案，明确三行业扩围的时间表、路线图。扩围后可管控全国60%以上碳排放量。

　　夏应显此前对记者表示，八大行业碳排放占我国二氧化碳排放的75%左右。清华大学核能与新能源技术研究院教授、能源环境经济研究所所长张希良在接受媒体采访时曾表示，“八大行业预计将有8000多家企业纳入全国碳市场，覆盖全国70%以上的温室气体。”

　　那么，工业领域主要排放行业都包括哪些？此前有接近监管人士向21世纪经济报道透露：除发电、钢铁、水泥、铝冶炼、石油、化工、民航和造纸等八大行业以外，不排除纳入更多相关工业领域排放行业。

　　近日，生态环境部应对气候变化司负责人强调，为落实《意见》部署安排，生态环境部已启动化工、石化、民航、造纸等行业扩围前期准备工作，将加快完善配额管理制度。该负责人介绍，为摸清化工、石化、民航、造纸等行业的排放情况，生态环境部对2013年以来相关行业企业碳排放报告进行收集整理，相关数据经过核查，具备了针对性解决碳排放数据质量问题的条件，为科学合理确定配额总量和分配方案奠定了基础。

　　“生态环境部将加快编制‘一揽子’技术文件，目前，已组织相关单位研究起草化工、石化、民航、造纸行业的配额分配方案、核算报告指南、核查技术指南等配套技术文件，为扩围工作做好技术保障。”该负责人表示。

　　该负责人强调，还将继续推动基础设施升级改造。针对扩围工作需要，从提升监管能力、扩大系统容量、提高数智化水平、保障数据安全等方面对全国碳市场管理平台、注册登记系统和交易系统三大系统进行了升级改造，提升基础设施平台的保障能力。

　　在2025年中国碳市场大会上，张希良接受21世纪经济报道记者采访时表示，《意见》提出的这一目标难度较大，主要原因是涉及企业众多，且数据质量是关键挑战。

　　“以发电行业为例，经过多年实践，才能让企业充分认识到数据质量的重要性。如今要新增多个行业，如何确保其数据质量？新增企业其管理流程更为复杂，数据质量问题构成新的挑战。”张希良对记者表示，近些年来，中国已积累一定实践经验，并在管理方法和智能、数字化等技术手段方面取得显著进展，因此行业扩围带来的管理挑战相对可控。

　　据生态环境部数据，截至2025年8月底，新纳入行业重点排放单位已开设交易账户1277家。生态环境部将采取哪些措施确保碳排放数据质量？

　　该负责人表示，碳排放数据质量是全国碳市场建设的地基，也是全国碳市场建设不可逾越的底线和红线，为确保数据质量，生态环境部将采取三方面措施加强数据质量全过程管理：一是进一步健全核算报告核查（MRV）制度体系；二是不断加强数据质量日常监管和监督检查；三是持续提升企业碳排放统计核算能力。

　　将对行业产生差异化影响

　　目前，全国碳市场已纳入钢铁、水泥、铝冶炼三大行业等1500家重点排放单位，覆盖温室气体种类扩大到二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳三类。

　　从配额分配方式来看，《配额方案》介绍“与发电行业配额分配方式总体一致，2024、2025年度配额实行免费分配，基于单位产出碳排放量分配配额。”按照循序渐进、抓大放小原则，分阶段、有步骤推进配额分配工作，以主要排放企业和排放工序为重点，合理确定配额分配范围。

　　《配额方案》也明确了适用范围，在配额核定前关停以及2024、2025年新投产的企业（生产线、工序）不纳入当年度配额分配范围，仅适用于纳入全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业2024、2025年度重点排放单位名录的企业（生产线、工序）。

　　在2025年中国碳市场大会上，上海环境能源交易所董事长赖晓明在接受21世纪经济报道记者采访时表示，钢铁、铝冶炼、建材行业的市场主体分布相对分散，主体丰富性和多样性更强。不同企业对市场交易的判断差异会随之增加，这种差异将带来更多交易机会，从结构上促进市场发展。

　　中创碳投董事长唐人虎对21世纪经济报道记者表示，当前我国采用碳排放强度基准法免费分配配额，这主要是为了降低企业初期的减排阻力。但到2027年，将实施以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的新机制。这意味着企业碳成本将显著上升，预计碳价将从目前的50元/吨左右上升到130-180元/吨，甚至更高。

　　这将对行业产生差异化的影响。唐人虎解释称，电力、钢铁、水泥、铝冶炼这四大行业已经率先纳入碳市场，积累了丰富的履约经验，相对准备比较充分。石化、化工行业工艺流程复杂，碳排放核算难度较大，需要投入更多资源建设数据管理体系。造纸行业虽然排放相对集中，但中小企业居多，面临较大的成本压力和管理挑战。航空业受国际碳壁垒影响显著，需要同时应对欧盟碳关税等外部挑战。

　　中国碳中和五十人论坛副秘书长吴宏杰同时向21世纪经济报道记者表示，八大行业将在2027年全面纳入碳市场，涉及的行业企业将面临明确的减排压力，当下需重点做好两方面准备：一是夯实基础数据筹备，纳入碳市场后排放数据必须准确无误，这是参与碳市场交易、履行减排义务的前提，预计这两年相关部门和企业都会重点推进数据梳理工作，确保基础数据真实可靠。

　　“二是提前规划转型路径，比如在供应商选择上优先对接采用先进减排技术的合作伙伴，在能源结构上加大绿电使用比例等，从生产运营全链条布局低碳转型。”吴宏杰表示。

　　《配额方案》发布后，生态环境部将下发钢铁、水泥、铝冶炼行业2024年度配额，重点排放单位将于年内完成首次配额清缴。对已经购买了2024年度及其之前年度配额的钢铁、水泥、铝冶炼企业，需要按照配额结转规定，将相关配额结转为2025年度配额。

　　强化碳市场的定价功能

　　《意见》对完善配额管理制度作出了明确部署，到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的碳排放权交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。

　　碳定价一直是业内关注的重中之重。随着三大行业正式纳入全国碳市场管控，行业的主体将进一步多元，将有利于碳排放权定价。

　　记者根据上海环境能源交易所网站查询到，截至2025年11月19日，全国碳市场收盘价66.86元/吨，收盘价较前一日上涨8.26%。

　　“相较欧洲，我国现有的碳市场管理系统，尤其在数据质量管理水平上，基本与欧盟相当。然而，在国家减排目标、经济结构等多重因素共同影响下，我们的碳价与欧盟相比仍有显著差距。”张希良表示，中国作为发展中国家，与欧盟这样的发达经济体相比，发展阶段不同，边际减排成本自然存在差异。例如，欧盟碳价曾超过100欧元，现约为60欧元。美国加州作为发达经济体，碳价长期维持在十几美元，近几年才超过30美元。价格差异是普遍且正常的现象，尤其不应要求中国碳价与欧盟等同，这不仅不科学，亦不公平。

　　“碳价是通过交易行为由市场自发形成的，主要受供需关系、市场预期、交易行为以及市场心理等多重因素影响，短暂的波动也是正常的。”此前，夏应显在生态环境部发布会上表示。

　　夏应显表示，下一步，生态环境部将进一步按《意见》的相关工作部署，持续扩大行业的覆盖范围，在碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制，推行配额有偿分配，丰富交易主体，进一步收紧四个行业的配额。通过上述措施，进一步强化碳市场的定价功能，推动形成更好反映真实减排成本的碳价，努力实现碳减排资源配置效率的最优化和效率的最大化。

　　虽然2024、2025年度三大行业配额仍实行免费分配，但生态环境部已经明确配额的管理方向，率先实施行业总量控制、加快推行配额有偿分配和逐步适度收紧配额是未来的重点。

　　张希良向记者介绍，我国碳市场目前主要集中于现货交易，现货市场累计参与度已超过90%——无论通过买入或卖出方式，这些企业均已完成实质性交易。尽管总体交易规模尚有提升空间，但如此高的参与度已具标志性意义。可以说，现货市场的发展已基本达到现阶段极限。从现货交易的角度来看，中国的碳市场现货交易是世界最大也是最成功的。

　　配额总量控制和有偿分配也是“十五五”期间的重点方向。赖晓明对记者表示，碳市场的有效性一方面与总量设定相关，另一方面与有偿分配、交易主体结构相关。“十五五”期间，碳市场将逐步向“有偿分配+总量控制”模式过渡。对于部分可能率先实现碳达峰的行业，或尽早采用总量控制下的配额分配方式。研究配额有偿分配机制。