“2024年、2025年1—8月全国公交日均客运量继续下降，分别为2023年水平的92.6%、87.6%。2024年、2025年1—8月日均公交客运量均超过2023年的城市仅有53个，占比仅为13.7%。”
近日，交通运输部科学研究院城市交通与轨道交通研究中心政策标准室副主任杜云柯在2025年“我的公交我的城”（丽江站）主题活动上告诉《中国经营报》等媒体记者，近几年我国城市公交客运量持续下降。
“从成本覆盖情况看，除个别城市外，当前多数大城市公交车的票款收益仅可覆盖运营成本的10%—30%，其余成本需由财政或企业多元化经营来承担。”杜云柯指出，基于此，如何在保障城市公交车基本公共服务属性与提升运营效率之间实现平衡成为当下城市公交转型的关键议题。
客流下降公交行业规模效应减弱
杜云柯指出，近几年中国城市公交发展面临结构性变化，既受宏观经济与产业发展影响，也受出行方式多元化冲击。
随着经济水平的提升，小汽车保有量的快速增长，汽车购置成本和使用成本持续降低，全国“平均每2个成年人中即有1人持有驾驶证”的趋势正在形成，私人机动化出行占比提升，削弱了公交客流基础。
与此同时，共享单车、电动车等短途出行方式成长迅速。在一线城市，电动车自行车分担率超过10%，网约车全国月订单量稳定在7亿—8亿单，对公交短途客流形成明显替代。
在轨道交通层面，近10年中国城市轨道交通里程增长迅速，逐步加密成网，便捷度持续提升。轨道交通网络扩大后，城市公共交通出行结构由“公交主导”转向“地铁为主”，公交在整体公共交通出行中的占比明显下降。
杜云柯提供的数据显示，以2023年日均客流为基准，2024年及2025年1—8月全国公交客流整体呈下降趋势，且降幅扩大。2024年及2025年1—8月，全国日均公交客运量均超过2023年的城市仅有53个，占比仅为13.7%。2025年1—8月，在全国开通地铁线路2条及以上的38个城市中，除哈尔滨、济南、呼和浩特外，日均公交客运量均低于2023年水平，较2023年平均下降11.3%。
客流下降直接影响公交行业规模效应，运营效率持续下滑。2014—2024年，全国城市公交单位里程载客量下降44%，车均行驶里程下降29%。“客运规模下降意味着传统供给模式下的边际效益进一步走低。”杜云柯表示。
补贴体系收缩与公益服务扩大形成双重压力
中央补贴政策的调整对城市公交的现状也有着直接的影响。根据杜云柯提供的数据，政策变化导致“十四五”期间中央财政对城市公交补贴的资金规模相较“十三五”时期下降超过70%。这一变化对财力较弱的中小城市影响尤为明显。
在补贴总量减少的同时，近年来公共交通在公共服务方面的覆盖范围却持续扩大，多地推出了种类繁多的老年人、特定人群免费乘车政策。由于部分城市缺乏准确统计与成本核算机制，免费乘车等公益性服务形成隐性成本，未得到相应的财政补贴。
上述因素使得公交企业的运营面临比较大的压力，各地普遍存在“政府请客、企业买单”的情况，很多城市的公交公司的票款收益仅可覆盖运营成本的10%—30%，其余成本需由财政或公交企业通过多元化经营去承担压力。
杜云柯认为，城市公共交通的可持续发展离不开国家财政的保障。自2024年12月1日起施行的《城市公共交通条例》，明确了城市公共交通的基本出行属性以及城市公共交通的公益属性，亦明确了人民政府是发展城市公共交通的责任主体。与此同时，《城市公共交通条例》还首次提出“提升运营效率和管理水平，由追求发展规模向更注重质量和效率转变”。
“过去城市公交发展更强调公益性，将服务放在首位。目前来看，这一模式需要进行调整。”杜云柯说道。
他分享了一个案例：广东省交通运输厅于2025年10月印发了《城市公共交通基本出行服务保障规范的通知》，依据《城市公共交通条例》，指出要利用公共汽电车为公众提供基本出行服务。广东省制定了基本公交服务标准下限，要求省内各城市必须至少满足下限要求，并可根据财力在此基础上提高标准。这一规范要求地方政府在财力有限时优先保障城市公交服务，具体来说就是优先保障对外交通枢纽、群众主要居住地和就业集中区等重点区域的线路运营。
广东省出台的上述文件还指出，各地交通运输主管部门应引导辖内城市公交企业创新服务方式，在不改变公交设施功能性质、不减损公交乘客利益、保证公交基本服务不受影响的情况下，通过优化公交线网资源、开行定制化公交、对外开放充电桩和社会停车、既有或新增用地综合开发、公交场站改造太阳能发电、客货邮一体化发展等多种方式，增加收入来源，增强自身造血功能。鼓励城市公交企业优化车型结构和人员结构，加强企业内部管理，实现降本增效目的。这一改革能为更多地区的城市公交发展提供镜鉴。
加快厘清运营企业历史债务
与此同时，杜云柯指出，要促进城市公交的可持续发展，还要推进城市公共交通价格改革。具体来看，要合理确定城市公共交通乘车优惠群体范围，及时评估调整公共交通基础票价、折扣。
“早期制定这些政策时财力较为充裕，但当前需要重新评估。目前国际上包括美国、英国、德国、日本、新加坡等国家和地区对老年人并非完全免费，而是采取不同的优惠政策。与此同时，自2023年以来，多国上调了城市公交的票价，而我国仅兰州、广州、大连、乌鲁木齐等城市调整了城市公共交通票价。”杜云柯说道。
从企业的层面来看，杜云柯认为，要加快厘清运营企业历史债务，研究化债方案。
“城市公交发展的另一个问题是公交企业债务压力较大，尤其是许多央企这几年积累了不少的债务。以国营公交集团为例，可以通过主辅分离的方式去化解经营风险。具体来看，提供基本公共服务的是其主业板块，该板块可以在成本绩效办法支持下实现运营稳定。与此同时，还可以通过财政专项资金解决车辆融资租赁还款资金的问题，并通过定制公交去增收。”杜云柯说道。
杜云柯认为，在经营板块方面，可以将其剥离，通过政府增资、激活无形资产（公交特许经营权评估入账）、推动公交场站确权、优化债务结构以及降低融资成本、资产盘活等举措去稳定其发展。
此外，他还指出，要致力于构建新时期可持续发展保障政策体系。从国家层面来看，“十五五”时期应保持城市交通发展奖励资金政策的延续性和稳定性，适度调整资金用途范围。从省级层面来看，在“十五五”规划出台后，应制定更具操作性的省级细化政策，对资金使用及项目开展给予激励性支持。譬如，通过示范区建设、效率提升、数智化建设、财政政策保障等提供助力。
而在地方政府层面，他建议应建立基本出行服务标准与财政补贴之间的关联机制，包括服务时间、发车间隔等指标，依据不同指标测算财政补贴规模，校准财政能力与公交服务水平之间的关系。同时，可将部分资金用于确保一线职工工资正常发放。作为配套措施，建议减少对公交企业线路开行等指标在绩效考核中的比重，以保障企业正常运营。
“目前来看，在‘十四五’期间的资金使用方面，行业内确实暴露出了一些问题。比如，资金分配机制相对固化，拨付到位后，在后续一两年内的使用范围仍受到较多限制。因此，我们正在积极研究并提出有关政策优化的建议，希望在‘十四五’既有基础上，能够进一步加大对行业的支持力度，扩大资金支持的范围。同时，也要对资金分配机制进行优化，更新相应的考核指标体系。”杜云柯指出，在总体原则上，一方面要保障城市公交、客运等基本公共服务能够持续稳定运营，支持相关经营者健康发展；另一方面，在城市公共交通领域，政策支持的重点应聚焦于“提质增效”，推动服务与管理水平的提升。
