熊锦秋

　　近日，证监会发布《证券期货市场监督管理措施实施办法（征求意见稿）》并公开征求意见，笔者就此提出拙见。

　　《意见稿》对监督管理措施进行了定义，是指证监会及其派出机构为了保护公共利益、防范市场风险、维护市场秩序，依法对当事人采取的及时矫正措施。监管措施包括“责令改正；责令处分有关人员；认定为不适当人选”等15种。

　　与此相对应还有行政处罚的概念，《证券法》第十三章“法律责任”规定的行政处罚，主要包括警告、罚款、没收违法所得、没收业务收入、暂停或撤销业务许可等。另外，“证券市场禁入”的惩戒措施，有人认为也可纳入广义的行政处罚范畴。

　　综合来看，行政处罚的核心是“惩戒”，是对已然发生的、具有社会危害性的违法行为进行的事后制裁，强调过罚相当，程序要求极为严格。而监管措施的核心是“矫正”与“防范”，它更侧重于事中甚至事前干预，其触发条件未必是需要行政处罚的严重违法行为，也可能是公司治理不健全、内控不完善、风险控制指标不合规等“风险隐患”。其目的是在风险萌芽或违规行为初期“吹哨报警”，防止其积小成大，最终演变成无法收拾的局面，从而实现对公共利益和市场秩序的“前端保护”。根据此前监管实践以及《意见稿》，证券监管部门在对市场主体涉嫌违法行为立案之前，是可以采取监管措施的。

　　细察《意见稿》监管措施清单，“责令处分有关人员”“认定为不适当人选”“限制自有资金调拨”等监管措施，不仅具备事前防范的矫正功能，更蕴含着强烈的事后惩戒色彩。例如，将一名失职高管“认定为不适当人选”，直接终结其职业生涯一段时期，其对于个人的威慑力，可能远超一笔针对公司的罚款。这些措施精准打击关键责任人，直击问题要害，堪称“点穴式”监管，是对行政处罚的有效补充。

　　正因如此，监管措施与行政处罚如何衔接配合，也是《意见稿》一个核心议题，其中第二十二条规定，“违法行为已予立案的，不再对该违法行为采取监督管理措施，但为及时防范风险外溢或者保护投资者合法权益，确有必要采取的除外。”这一规定，与2008年《试行办法》第六条行政处罚与监管措施可同时实施的表述相比，立场更为审慎。

　　笔者认为，《意见稿》对立案的违法行为采取监管措施设立了门槛，但缺乏明确的量化标准，由此在监管实践中，有的监管人员或因担心程序瑕疵而采取“宁严勿宽”的保守策略，立案之后可能束缚采取监管措施的手脚，这可能削弱监管措施的“及时性”优势，在立案后的漫长调查期内，若因立案而暂停了限制资金调拨等监管措施，恐将导致风险积聚蔓延，错失最佳处置时机。为更好守住风险底线，笔者建议，监管部门在事前事中事后阶段，都要高度重视采取监管措施的重要性。

　　具体操作上，首先，对采取“限制资金调拨”“暂停部分业务”等风险防控类监管措施，可实行“立案不中止”原则，同步嵌入立案调查流程。其次，建立立案后触发监管措施的量化标准，将“涉案金额超5000万元”“影响投资者超万人”“风险传导至关联机构”等情形明确为“确有必要采取监管措施”的硬性指标。最后，立案调查结束之后，证券监管部门在实施行政处罚的同时，仍然也可采取“责令更换董监高”“限制业务活动”等监管措施。

　　证券监管部门在监管执法中采取监管措施，可有效遏制违法主体“边查边犯”，对责任主体进行精准打击，切实保障投资者合法权益，大幅提升执法效能。监管措施与行政处罚的并行，也是对“严监严管”精神的落实。唯有在监管全流程充分使用好监管措施这个工具，才能真正实现“防范风险、保护投资者、维护秩序”的监管目标，为资本市场高质量发展筑牢制度防线。

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