12月5日，证监会发布《上市公司监督管理条例（公开征求意见稿）》，标志着我国资本市场将迎来第一部专门针对上市公司监管的行政法规。

　　国浩金融证券合规业务委员会主任黄江东认为，出台条例是巩固深化资本市场改革成果、稳定市场长期发展预期的必然要求，对于提升上市公司质量、保护投资者合法权益乃至推动整个资本市场行稳致远，具有重要意义。

　　黄江东表示，条例关于按次累计计算罚款的规定是最具创新性和威慑力的条款之一，解决了对财务造假“首恶”处罚过轻、不足以形成震慑的问题。

　　对“关键少数”的约束显著加强

　　黄江东表示，公司治理是上市公司高质量发展的根基。条例第二章用了大量篇幅细化了公司治理要求，亮点颇多。

　　审计委员会的核心地位得以确立。条例明确了审计委员会承担公司法规定的监事会职权，并赋予其在财务信息审核、内外部审计监督、内部控制评估等方面的核心职责。这实质上是将上市公司治理模式向“董事会中心主义”下的专门委员会模式推进了一大步，与最新修订的公司法精神一脉相承。此外，条例第33条赋予审计委员会在发现财务造假嫌疑时的调查权，并规定监管机构可责令其调查，这为审计委员会履职提供了“牙齿”，使其从“花瓶董事”向公司治理“看门人”作出实质转变。

　　对控股股东、实际控制人的行为规范空前细化。条例以负面清单形式明确禁止资金占用、违规担保，并严格规范关联交易和同业竞争。

　　条例从行政法规层面对董秘履职给予制度保障。实践中，尽管上市规则等监管文件将董秘认定为高管，但在上市公司实际运作中，董秘往往被视为侧重于事务性工作的“信息披露负责人”，时常面临职责重要但地位尴尬、责任重大但保障不足的局面。条例明确列举了董秘在信息披露、会议组织、股权管理、投资者关系四大核心领域的职责，是对其作为公司治理和资本运作总协调者的角色重塑。此外，条例以禁止性规定的形式，赋予董秘法定知情权与参与权，并将“配合履职”设定为其他董事和高管的法定义务。这有助于董秘有效履职、真正发挥公司治理“哨兵”的关键作用。

　　围堵财务造假构建全链条责任体系

　　黄江东关注到，在证券法、信息披露管理办法等法律规则的基础上，条例第三章针对财务造假、滥用信息披露规则等违法行为，进一步织密了防假打假的法网。

　　引入“追赃挽损”机制。条例规定，董事会对于基于虚假财报向董事、高管多分配的利润和多发的薪酬负有追回责任。这一“追索权”机制与国际成熟市场实践接轨，将有效遏制财务造假的经济动机，也是对责任主体的精准惩戒。

　　明确“第三方”配合造假的责任。条例明确规定，上市公司的关联方、客户、供应商等不得配合造假，违反者可被处以100万元至1000万元的罚款。这在行政法规层面赋予了证券监管部门对第三方配合造假行为的处罚权，将打击造假的范围从上市公司延伸至整个业务生态链，有助于根治复杂的、系统性的合谋造假行为，净化资本市场生态。

　　明确暂缓、豁免披露的边界。条例在保护商业秘密与维护投资者知情权之间寻求平衡，这为上市公司处理敏感信息提供了法律依据，但同时也强调“不得滥用”暂缓或者豁免披露机制，防止相关机制成为不披露信息的“挡箭牌”。后续证监会出台的细则将是实务操作的关键。

　　大幅提升违法成本

　　黄江东表示，条例第七章“法律责任”部分，最显著的特点是新设行政处罚，并再次加大罚款力度。

　　对资金占用单独设置行政处罚。条例作出重大突破，对资金占用单独设置了极有针对性的行政处罚，对该等行为的罚款幅度为“违法行为所涉金额10%以上1倍以下”，对直接责任人员的罚款高达100万元以上1000万元以下。黄江东认为，这种与涉案金额挂钩的罚则，改变了以往固定金额罚款威慑力不足的局面，真正实现了将违法者罚到“倾家荡产”，预计将有力遏制市场长期以来资金占用的顽疾。

　　对不履行公开承诺的重罚。条例对违法公开承诺的新设行政处罚，可处以100万元以上1000万元以下罚款。这将“履行公开承诺”从自律要求提升为具有强制力的法律义务，从源头上实现“一诺千金”。

　　对“首恶”的罚款按次累计计算。条例关于按次累计计算罚款的规定是最具创新性和威慑力的条款之一，彻底解决对财务造假“首恶”处罚过轻、不足以形成震慑的问题。目前，无论短期还是长期的财务造假行为，都是依照信息披露违法进行处罚，对于长期的、系统性的造假，处罚力度相较于其巨额非法所得而言可能微不足道。“罚款数额按照其违法次数累计计算”，意味着造假持续的时间越长、次数越多，罚款总额将呈几何级数增长，这能够真正触及违法者的痛处。