今年12月18日是改革开放47年周年纪念日。从改革开放初期的经济特区、中期的保税区到现在的自贸区、自贸港，党中央、国务院审时度势，把握经济社会发展的时代要求，运筹帷幄，科学决策，谋划推进。海南自由贸易港在这一重要的历史时间节点封关运作，在改革开放征程上具有里程碑意义。

　　「探索起步于保税区实践」

　　1990年，国务院批准在上海浦东设立第一个保税区――上海外高桥保税区，迈出与国际自由贸易接轨的重要一步。

　　1994年6月，全国保税区工作座谈会在天津召开时，中央已批准在全国建设12个保税区。会议最后确定，保税区的性质为海关特殊监管区域；保税区定位三大基本功能，即保税加工、转口贸易和保税仓储展示及贸易服务。建设和发展保税区的根本目标是改善投资、建设软环境，“特别是利用海关保税的独特条件，最大限度地利用外国资金、技术发展外向型经济，使保税区真正成为开放型经济的新增长点，带动区域经济的发展”。这可以说是自贸区、自贸港探索的起步。

　　2013年9月，国务院批准《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，目的就是要加快政府职能转变，积极探索管理模式创新，促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。中央要求，以外高桥保税区为基础，连同外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区3个海关特殊监管区，共计28.78平方公里，开展自贸区探索。

　　总体目标是：经过两至三年的改革试验，加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物状态分类监管模式，努力形成促投资和创新的政策体系，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利化、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自贸区。

　　同时，根据先行先试推进情况以及产业发展和辐射带动需要，逐步拓展实施范围和试点政策范围，形成与上海国际经济、金融、贸易、航运中心建设的联动机制。

　　2015年4月，国务院批准上海自贸区深化改革方案，把自贸区的范围扩至陆家嘴金融片区、金桥开发区、张江高科技片区等广大非海关（围网）监管区域，面积从28.78平方公里拓展到120.72平方公里。

　　从2015年到2025年，国家按此模式先后批准建立了22个自贸区。国务院先后出台深化试验区改革的政策方案，不断推进全国试验区开展首创式、集成式创新和差异化探索。

　　海南逐步探索、稳步推进中国特色自贸港建设，分步骤、分阶段建立自贸港政策和制度体系，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的改革开放重大举措，是党中央着眼国内国际两个大局，深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的战略决策。

　　自2018年宣布建设以来，海南自贸港政策制度体系逐步成型。根据总体方案，海南自贸港确定“三区一中心”的定位，实施贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往“五个自由便利”以及数据安全有序流动的“5+1”政策制度框架。同时，通过海南自由贸易港法将自贸港定位和政策制度上升至法律高度，确保自贸港政策法律制度更加透明、稳定、可预期。

　　海南自贸港的政策制度是开放政策的集大成者，具有以下几个特点：一是全岛全域，将海南全域39.9万平方公里（其中陆域面积为3.54万平方公里）划为自贸港，面积超过全国自贸试验区的总和；二是行政区域单元层级最高，第一个省级行政单位作为自贸港管理主体；三是零关税、低税率、简税制的关税及进出口税政策最受关注，实施货物进口零关税“3张清单”，进口征税目录中零关税比率达到74%，销往内地实施加工增值30%免征关税政策，个人物品实施“离岛免税”政策；四是实施“一线放开、二线管住、岛内自由”的海关监管制度；五是坚持党的领导和海南特色，面接两洋、经略南海，重大战略安全服务保障构成海南自贸港鲜明特色。

　　「认识和实践达到新高度」

　　实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，需要不懈努力、接续奋斗。自贸区、自贸港建设是社会主义现代化建设的重要组成部分。党的二十届四中全会和“十五五”规划建议传递明确信号，自贸区、自贸港引领的开放模式和路径将发生重大变化。

　　一是更加聚焦更高水平自主开放。改革开放47年来，从复关谈判到加入世界贸易组织，中国对标国际通行规则和标准，学习借鉴西方发达国家和成熟市场经济国家的经验，逐步融入全球国际产业分工体系，参与经济全球化，分享全球化红利。47年后，中国经济总量世界第二、贸易总量世界第一、制造业占比全球三分之一，中国经济的开放水平已经达到或接近国际先进水平。

　　近年来，中国坚决维护以世界贸易组织为中心的自由贸易规则，以大国的担当和勇气坚定实施高水平自主开放。比如，按照中国经济自身发展的规律和需要确定开放的原则和节奏；坚持多边主义和自由贸易，反对保护主义和单边主义，崇尚平衡贸易，不追求片面顺差；坚持普惠包容，在协议开放、对等开放的同时，对发展中国家、全球南方国家实施更多单边开放；顺应国际社会需要，更大力度开放国内市场，让世界分享中国发展及超大规模市场带来的机遇；支持中国资本、产业、技术和管理走向世界，实现产业链供应链的全球分布，为各国创造更多就业和财富。

　　二是更加聚焦经济市场化自由化改革。从自贸区、自贸港建设角度看，贸易开放比投资开放、产业开放走前一步，货物贸易比服务贸易走前一步，经济便利化比自由化走前一步。新形势下，要素流动型开放易，制度型开放难；便利化改革易，自由化改革难。要建设更高水平开放型经济新体制，全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化，推进贸易创新发展，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。要实行更加积极主动的开放战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络，共建“一带一路”。

　　随着开放水平的提升，改革也在向纵深推进。高水平社会主义市场经济就是要让市场在资源配置中起决定性作用，实现有效市场与有为政府的有机结合。市场的规模和边界取决于经济市场化和自由化改革的程度。制度型开放，从本质上说就是要放大市场的规模、扩大市场的边界。要通过深层次改革，建立国内统一大市场，走向全球统一大市场，让两个市场两种资源在全国、全球市场最大限度地自由流动。

　　新时代新征程，中国经济要向外塑造、向内改革双向发力。一方面，把握新一轮科技革命和产业变革加速突破，积极主动运筹国际空间，塑造外部环境；另一方面，聚焦制约高质量发展的体制机制，加大国内结构性改革和制度型开放力度，确保“十五五”时期社会主义现代化建设取得实质性进展。这也是自贸区、自贸港建设的重大责任使命。

　　三是更加聚焦现代化产业体系构建和科技自立自强。投资贸易是自贸区、自贸港建设优先事项。在科技革命和产业变革加速发展的态势下，科技创新的重要性日益凸显。如何利用自贸区、自贸港及各类开放平台高水平开放的条件，整合国内国际创新资源，推进科技创新，是重中之重。“十五五”期间，推动高质量发展，需要积极发展新质生产力，在推动科技创新、加快培育新动能、促进经济结构优化升级上取得实质性、突破性进展。中央关于自贸区的提升战略，一个重要目标就是打造高能级科技创新生态，建设科技创新重要策源地，促进创新链产业整合，扩大国际科技交流合作。

　　在这方面，自贸区、自贸港担当的责任和使命比以往任何时候都更加重要。上海将集成电路、生物医药、人工智能、航空航天产业，以及以现代金融业为代表的现代生产性服务业作为现代化产业体系的总体框架，就是以实际行动贯彻党中央、国务院关于自贸区提升战略的要求。海南将旅游、现代服务、高新技术和热带特色高效农业作为主导产业，是结合自身条件和特点构建现代产业体系的具体行动。全国各大自贸区都应进一步结合自身经济条件和优势确立自身现代产业体系，并把服务业的开放和发展定为构建现代服务业的重要目标。

　　四是更加聚焦经济社会治理变革。经济改革就是制度改革，就是要改革政府对经济社会的管理和治理模式。无论是保税区改革、自贸区改革，还是自贸港改革，都把政府职能转变和管理模式变革放在重要位置。“十五五”时期，要聚焦制约高质量发展的体制机制障碍，推进深层次改革，扩大高水平开放。

　　改革开放的历史表明，投资贸易为什么不自由、不便利，就是因为一定程度上设置了过多的管制；营商环境为什么不好，就是因为管理主体过多，程序复杂，缺乏透明度，市场主体适应难、运行成本高、动力活力受限。自贸区、自贸港建设从外资准入负面清单管理到货物贸易、服务贸易负面清单管理等一系列改革，都是瞄准放松政府管制、转变政府管理方式。

　　总体上看，对自贸区、自贸港的管理，这些年进行了不少改革，但一些政府部门管理经济的理念、思路和方式上尚未进行根本的改变，条条管理、条块分割、单项授权、逐项审批的基本模式没有变，向中央要政策、部门牙膏式的政策挤出现象没有得到彻底改善。实践中，涉及自贸区的主分区制度、加工增值百分比制度、生物医药研发与特殊物品市场准入、再制造产业发展、数据跨境流动等改革不同程度地面临问题和阻力。同时，自贸区布局碎片化、围网分割、管理多元、绩效难以评估等问题也制约高水平对外开放。下一步，建议科学评估物理围网对货物贸易与服务贸易、加工生产与仓储物流不同业态的不同作用，确保科学分类、精准适用。

　　在政府职能改革中，中央部门应率先改革，逐步做到充分授权、放松管制；地方政府应改变重“要”轻“管”的倾向，建立托底制度，守住安全底线，真正实现中央“放的放心”、地方“管的自信”以及社会“更加安心”。通过建立与完善包容性经济治理模式，实现深层次改革与高水平开放相互促进，最大限度激发经济社会动力和活力，引领自贸区、自贸港建设与改革走在前面。

　　（作者为上海市政协经济金融委员会副主任，华东师范大学特聘教授、中国自贸战略研究院院长高融昆）