刚结束不久的中央经济工作会议，首次提出重视解决地方财政困难。而衡量地方财政困难的一个关键指标是财政自给率，即地方一般公共预算收入与支出比值。当前基层财政自给率差异大，总体偏低。

　　西南财经大学财政税务学院近日发布《2025省市县财政状况报告》（下称《报告》），该《报告》一大亮点是对2774个县级地区2024年财政状况做了全面梳理。《报告》主编之一的西南财经大学财政税务学院教师秦士坤告诉第一财经，县级地区财政状况差异大，“比如在财政自给率方面，最低的县来自青海省，仅约1%，而自给率最高者来自江苏南京市的一个区，达到约252%。目前我们测算的2700多个县级地区的平均财政自给率约为38%”。

　　《报告》主编之一、西南财经大学财政税务学院院长李建军告诉第一财经，当前，在外部需求压力加大、国内需求不足、预期偏弱和财政转型发展背景下，地方财政困难增加。而化解地方财政困难，维护地方政府特别是市县财政可持续，核心在于增强地方自主财力，重塑地方政府激励。

　　部分地方财政收支矛盾加大

　　近日召开的中央经济工作会议，在部署明年财政政策时，提出重视解决地方财政困难，兜牢基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）底线。这至少是2000年以来的历年中央经济工作会议内容中，首次提出“重视解决地方财政困难”。

　　近些年中央财政加大对地方转移支付，省级财力下沉市县，各市县努力增收节支，地方财政总体平稳运行。但地方财政收支矛盾不断加大，部分基层财政困难问题已然受到中央高度关注。

　　一位县级市财政局局长对第一财经记者谈及当地财政困难现状。他表示，目前当地收入端增长乏力且稳定性不足。一方面，传统支柱产业税收贡献大幅下滑，房地产、建筑业等行业增长放缓，土地出让收入不及高峰期收入零头；而新能源等新兴产业还处于培育期，规模小，短期内难以形成有效税收替代。

　　该局长表示，另一方面，财政支出端刚性强且压力持续攀升。目前“三保”支出是必保的“硬底线”，工资、教育、医疗、养老保险、低保补助等支出持续增长，截至11月份，当地民生支出占一般公共预算支出比重已超八成。此外，债务付息压力越来越大，利息支出每年都在新增，挤压了本可用于产业发展、基础设施建设的资金空间。而且部分项目预算绩效管理不健全，存在低效支出，进一步加重支出负担。

　　“另外目前依然存在上级部门出政策，要求地方财政买单的情形，这增大了基层财政的压力。”上述局长称。

　　当然，基层财政状况分化较大，有些财政困难较大，也有些财政状况运行不错。

　　比如根据福建省财政厅数据，前三季度福建省82个县（市、区）中，福鼎市地方一般公共预算收入增速最高，达到45.9%，这主要是当地新能源产业链相关税收增长带动所致。而泉州下辖南安市这一收入同比下降15.2%。

　　秦士坤表示，《报告》在对区县财政状况各个维度数据测算时发现，在财政资源支撑维度的得分差距最为突出，而该维度包含对综合财力、人口趋势、GDP趋势的未来预测。由此可知，随着经济和人口持续向发达地区集聚，未来区县间的财政状况差距将持续扩大、分化。

　　《报告》发现，在区县层面，财政状况呈现“集中与分化并存”特征。区域分布上，东部地区分布着较多“领头羊”区县，百强县中东部占比超六成，多来自直辖市核心区、省会辖区及经济强县，而其他地区则呈现分散局面；而分行政单元来看，市辖区的财政状况在各个维度全面优于县，展现出行政划分与财政状况的内在关联。

　　尽管县市财政状况差异大，但整体看地方财政收支矛盾不断加大。

　　根据财政部数据测算，2024年全国地方财政自给率（地方一般公共预算本级收入/地方一般公共预算支出）约49%。这意味着地方要做到预算收支平衡，有一半的财力要依赖中央对地方转移支付、债务收入等。另外，地方政府依赖的土地出让收入2024年约4.8万亿元，较2021年峰值的8.7万亿元，下降了约45%，几乎腰斩。

　　李建军表示，当前市县地方财政的困难和压力，一方面在收入端，缘于经济调整下市场主体产销承压和盈利能力转弱，叠加价格因素、内卷竞争、减税降费等使税收增长承压，房地产市场调整带来土地出让收入锐减。

　　“另一方面，在支出端，人民对美好生活的向往，社保、优质教育、医疗、就业、环境、公共设施等需求不断提高，要求政府保持财政支出水平稳定和增长。这也就使得市县地方政府组织收入压力和支出刚性增长之间的矛盾日益凸显。”李建军说。

　　多措并举解困

　　如何解决当前地方财政困难问题，显然在明年将有新动作。

　　辽宁大学地方财政研究院院长王振宇告诉第一财经，当前基层财政普遍存在着流动性短缺，事实上处于应急财政状态，解决这一问题需要标本兼治，但当务之急是给地方注入流动性解决当前困境。

　　李建军表示，此次中央经济工作会议要求明年实施更加积极的财政政策，明年可能通过适度增加财政赤字规模，增发超长期国债和地方政府专项债券，将增量财政资金向市县财政下沉，缓解市县财政的债务本息偿还和合理发展资金需要。

　　此前多位接受第一财经采访的专家预估，明年新增政府债务规模将超过今年的约12万亿元，比如可能在13万亿元至16万亿元。此举将扩大财政支出，推动经济平稳运行。

　　解决地方财政困难，需要短期应急举措，更需要深化财税改革。此次中央经济工作会议提出，要健全地方税体系。

　　李建军认为，要真正化解地方财政困难，核心在于增强地方自主财力。在健全地方税体系方面，应该加快推进消费税“下划、后移、扩围”改革，积极推进汽车、成品油消费税征收环节后移并下划地方，显著增强地方自主财力。在此基础上，在中央统一立法规范基础上，赋予地方将特定商品或服务纳入消费税征收范围。

　　他表示，另外还要重视共享税在增强地方自主财力中的地位作用，优化共享税分享比例，提高企业所得税、个人所得税在地方分成比例。并加快推进将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加“一税两费”合并为统一地方附加税，以税费负担大致稳定设定基准税率，在此基础上赋予地方政府一定的税率提高调增权，在抑制不当税收竞争的条件下，以提高地方财政自主财力。

　　增加地方自主财力，除了通过深化财税体制改革来增加地方收入外，还需要地方营造良好的营商环境，推动经济增长，财政增收。

　　上述财政局局长建议，地方应该加强高质量财源建设，立足本地比较优势培育特色产业链，形成抗风险能力强的产业集群，让税源更稳定。另外构建“以数治税”体系，打通财政、税务、市场监管等部门数据壁垒，精准监管新经济业态税源，杜绝税收流失。

　　当然，缓解地方财政困难，除了增加收入外，还需要优化财政支出，继续过紧日子，削减不必要支出，提高财政资金使用效益。

　　李建军表示，当前应加快推进零基预算改革，打破支出固化格局，优化财政支出结构。地方应重新检视每一笔财政支出，减除不合理支出，终止无效低效支出。另外，在明确政府和市场界限范围前提下，持续优化政府间事权和支出责任划分，适当增加中央事权和支出责任，降低地方政府事权和支出责任，缓解地方财政支出压力。

　　上述财政局局长表示，地方财政走出困境，既需要自上而下的体制改革支撑，也需要基层主动作为，精打细算。要坚持“过紧日子”的思想，通过改革提效、创新赋能，逐步实现财政可持续运行。