新华财经北京4月3日电（王菁）日前，自然资源部、国家林草局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，下称《通知》），引发市场广泛关注。这份定位为配合“十五五”规划重点项目疏通要素保障通道的文件，正以“增存挂钩”这一制度性创新，深刻改变土地财政的运行逻辑，并将城投平台推向一场迫在眉睫的转型大考。

　　多位受访人士认为，《通知》标志着土地要素配置从“增量主导”转向“存量优先”，城投平台面临短期阵痛与长期转型的双重考验。这一制度性调整，正在将城投从传统的“造城”角色推向“营城”新赛道。

　　制度重构与城投压力：从增量扩张到存量盘活

　　《通知》最为关键的制度安排，在于第十条所确立的“增存挂钩”机制。文件明确，“年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”，“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”。

　　中信证券首席经济学家明明分析认为，以“增存挂钩”优化供地逻辑，有助于推动城市发展转向提质增效。立足当前土地与房地产市场，短期直接影响相对有限，但中长期将通过约束新增供地推动市场供需关系改善。

　　某券商研究所负责人则从更宏观的视角指出，《通知》推动土地资源从“增量扩张”到“存量盘活+省级统筹”的机制转型，意味着我国城镇化进入以存量更新为主导的阶段，是对传统“土地财政”模式的系统性纠偏和资源优化。

　　此前，自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东在例行新闻发布会上阐释了政策背后的深层逻辑：当前我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。“盘活一亩才能新增一亩”，通过存量和增量良好协同，既防止城市无序扩张，也推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。

　　理解《通知》对城投行业的影响，需要回到城投与土地市场的深度绑定关系。据新华财经梳理，土地成交总价在2020年到达高点8.44万亿元后持续回落，回落速度在2022年开始加快。在此背景下，部分城投平台承担了土拍市场托底功能，拿地占比由2020年的18.34%升至2022年的38.43%，并在后续维持相对高位。

　　明明指出，过程中平台端持续沉淀了较大规模的存量土地资产，加快推动存量资产盘活已具有较强的现实必要性。而《通知》的出台，恰恰为这一“包袱”的解套提供了政策指引——加速盘活存量资产短期内或使平台承受折价损失，但中长期有助于回笼资金、化解债务、明晰转型方向并推动产业升级。

　　现代咨询集团董事长丁伯康对此有着更为系统的观察。他指出，《通知》实际上对土地财政运行的底层逻辑作出了三方面的调整：第一，增量不再是默认选项，先盘活存量，才能争取新增；第二，土地将更多地服务于重大项目、产业发展和民生建设；第三，土地指标配置权进一步上移，地方尤其是市县层面依靠单纯新增供地来做开发、做融资的空间被明显压缩。

　　“对弱资质城投来说，这种逻辑转变带来的影响最为直接，也更有压力。因为这类平台过去往往更依赖做地、整理土地、配合地方出让土地，再通过土地收入预期、政府信用和融资滚动维持运转。”丁伯康认为，城投行业分化会进一步加快，如果还停留在土地开发和通道融资思维上，未来会更加被动。“三资盘活”将成为城投转型的关键，资产管理需聚焦质效。

　　转型窗口与行业洗牌：盘活存量仍是破局关键

　　从政策配套看，存量盘活并非孤军作战，而是一系列制度工具的协同发力。伴随系列宏观政策落地，土储专项债已进入重启和扩容阶段。据新华财经梳理，2025年全国各地已发行用于收购存量闲置土地的专项债券规模超3000亿元，约占全年新增专项债券发行总额的6.7%。

　　与此同时，多层次REITs与多类型ABS工具也在协同扩容。明明认为，这些金融工具的同步发展，共同为平台盘活存量资产、优化融资结构与推动资本循环提供了有力支撑。

　　某房地产研究机构负责人从城市更新角度指出，2026年的政策部署明确了城市更新要摆脱对新增建设用地、土地财政的路径依赖，通过存量空间的功能转换、业态升级、高效利用，实现土地资源的集约高效利用。

　　对于城投平台而言，《通知》带来的绝非单一维度的冲击，而是压力与机遇并存的深度洗牌。丁伯康认为，“从积极的一面看，这个文件也给城投转型提供了新的窗口。更细致的政策并不是单纯做减法，它一方面压缩低效扩张，另一方面也在为重点项目、民生事业、城市更新、城中村改造等领域的自然资源要素保障打开通道。”

　　某全国性资产管理机构相关负责人向新华财经表示，真正具备项目组织能力、资源整合能力和存量盘活能力的城投，反而可能在新一轮洗牌中获得更大机会。在他看来，未来城投之间的差距将不再是规模的大小，而是运营能力的强弱——谁能将沉淀的存量资产转化为稳定的经营性现金流，谁就能在转型中占据先机。

　　某券商地产行业分析师则提及，《通知》最核心的制度性突破在于划定两大硬红线，从省级层面实施建设用地总量管控。这意味着，过去地方依靠单纯新增供地来做开发、做融资的空间被明显压缩，平台必须加快从“铺摊子”的外延扩张转向“精耕细作”的内涵式发展。

　　当下，对于数以千计的城投平台而言，这既是一场告别过去依赖土地红利与政府信用扩张模式的历史性转身，也是一次在存量运营时代重新定位自身价值的战略窗口。转型之路并非坦途，但方向已然明晰——从“造城者”到“营城者”，从“融资通道”到“产业载体”，这既是政策的倒逼，更是市场逻辑的必然选择。