15年来，欧盟扩容一直是政治话语中的重要议题。各国领导人一直热情洋溢地谈论即将到来的新一轮扩容，这也激发了渴望加入欧盟的国家的期待和希望。然而，现实却远比想象黯淡得多。

　　目前，9个候选国中仅有4个（阿尔巴尼亚、摩尔多瓦、黑山和乌克兰）有望在未来5年内加入欧盟：欧盟领导人正在考虑让乌克兰最早于2027年加入；黑山已开启全部入盟谈判章节，被普遍视为当前最接近跨过门槛的候选国。

　　但在新一轮扩容议题升温之际，欧盟正酝酿对现有入盟机制进行结构性调整，内部讨论已聚焦三种改革路径。

三个改革方案

　　俄乌冲突使欧盟领导人将扩大欧盟边界作为防御屏障，扩容成为地缘政治上的紧迫问题。

　　去年11月初，欧盟外交政策负责人卡娅·卡拉斯就表示，欧盟可能在2030年前吸纳新成员国。欧盟扩大事务专员玛尔塔·科斯还给出时间表，称黑山有望在2028年成为欧盟第28个成员国，阿尔巴尼亚有望在2029年成为欧盟第29个成员国。乌克兰和摩尔多瓦有望在2028年完成入盟谈判，并在2030年加入欧盟。

　　欧洲政策中心（EPC）在去年发布的报告《时代考验》中论述称，加快乌克兰以及其他明确表示愿意加入欧盟的候选国入盟进程，不仅是正确的做法，也是欧洲人面对充满不确定性和危险的世界时所必须采取的战略应对措施。

　　而在3月11日通过的一份关于欧盟扩大战略的报告中，欧洲议会议员指出，欧盟扩大是对不断变化的地缘政治现实的战略回应，也是对欧盟安全与稳定的一项至关重要的投资。

　　这份由欧洲议会“复兴欧洲”党团成员佩特拉斯·奥什特雷维丘斯起草的文件呼吁欧盟各机构保持扩大进程的势头，消除内部障碍，同时严格遵守可预测且以择优为基础的入盟程序。

　　报告指出，扩大欧盟对现有成员国和未来成员国来说都是“双赢”，但必须与内部改革齐头并进，以保障欧盟的运作并改进决策过程。

　　目前，欧盟正在考虑三种扩大进程改革方案。

　　专注报道欧盟政策的新闻网站Euractiv（欧洲动态）在其近期简报中称，第一个方案是维持现行的入盟模式，即候选国在正式加入欧盟之前必须完全符合欧盟法律体系；第二个方案建议采取渐进式或分阶段的融合方式，允许候选国在正式加入欧盟之前参与欧盟的特定政策、项目或单一市场；第三个方案则建议加快入盟进程，特别是针对乌克兰，并可能辅以入盟后的监督机制。

　　分析人士认为，“渐进式一体化”是一种现实可行的方案，因为它允许候选国根据其改革表现，在加入欧盟之前参与特定的欧盟政策和市场领域。不过，外界仍担心这种模式无法充分满足欧盟扩大的地缘政治紧迫性。

“反向扩大”遇阻

　　当前欧盟扩大辩论的焦点在于从缓慢、传统的入盟模式转向更快、更灵活的模式。特别是针对乌克兰入盟方面，一些欧盟领导人希望乌克兰尽早入盟，甚至还提出最早于2027年实现的想法，实现的路径就是上述改革方案中的第三种“反向扩大”。

　　但在3月4日，欧盟各国大使拒绝了这项方案，并要求欧盟委员会寻找更切实可行的前进方向。

　　欧洲政策中心副首席执行官兼研究主任扬尼斯·艾曼欧立德斯认为，这一方式并不能保证乌克兰快速加入欧盟，还有可能在解决一个问题的同时，悄悄地制造出另一个问题。

　　首先，欧盟成员资格的核心在于权利、义务与决策权的完全平等。如果在正式接纳新成员的同时，限制其影响力、代表性或参与度，将使欧盟演变为分层结构。乌克兰总统泽连斯基已明确表示，乌克兰不会接受长期处于“半成员”状态。

　　其次，如果“选择性扩员”，将乌克兰作为唯一特例，忽视其他长期推进改革希望入盟的国家，将构成战略与道义上的双重失误。西巴尔干国家及摩尔多瓦为对接欧盟标准已投入多年，若它们认为入盟取决于地缘政治紧迫性而非改革成果，将进一步侵蚀对欧盟的信任。

　　第三，扩员也应与内部改革同步，确保欧盟可运转性。

　　此外，围绕扩员的另一项核心争议在于，欧盟如何避免重演“匈牙利式困境”。匈牙利自2004年与多个中东欧国家一同加入欧盟以来，多次因民主法治问题及对俄关系立场受到批评，并被指在对乌政策上频繁掣肘欧盟共识。这一经验加剧了部分成员国对新成员可能成为“否决权工具使用者”的担忧。

　　在此背景下，欧盟委员会正酝酿对扩员机制进行制度性调整。一项被称为“去匈牙利化”的设计思路正在讨论之中，其核心包括在新成员加入后的过渡期内限制其否决权，以降低决策被单一成员国阻滞的风险。

　　鉴于欧盟主要成员国的整体氛围，欧盟委员会主席冯德莱恩在4月13日匈牙利总理欧尔班败选后表示，支持取消欧盟的“一致同意”规则。

“打包入盟”难成

　　另一方面，围绕西巴尔干国家能否“同时加入欧盟”的讨论再度升温。

　　塞尔维亚总统亚历山大·武契奇与阿尔巴尼亚总理埃迪·拉马近日在德国《法兰克福汇报》联合撰文，呼吁加快两国融入欧盟的进程，并提出一项具有过渡性质的整合方案。

　　根据两人的设想，塞尔维亚与阿尔巴尼亚可逐步融入欧盟单一市场及申根区，但在过渡阶段不参与欧盟核心治理结构——包括不派驻欧盟委员、不设欧洲议会议席，也不享有否决权。这一方案实质上意味着一种“有限成员资格”的路径。

　　不过截至目前，欧盟委员会尚未就该提议作出正式回应。

　　谈及包括阿尔巴尼亚和塞尔维亚在内的西巴尔干地区的入盟前景，德国独立学者、布加勒斯特大学国际关系教授弗朗茨-洛塔尔·阿尔特曼表示：“在德国，长期以来一直存在支持‘车队原则’的强烈声音，即一次性接纳所有西巴尔干国家加入欧盟。”

　　“然而，就这一方案而言，当前塞尔维亚以及波黑塞族共和国（注：波黑政治实体之一）的官方政策却起到了反作用。它们阻碍了整个西巴尔干地区的入盟进程，在某种程度上使其他国家沦为武契奇和多迪克（注：曾任波黑塞族共和国总统）政策的‘人质’。”阿尔特曼称，有欧尔班和斯洛伐克总理菲佐两个“问题人物”已经够多了。

　　阿尔特曼进一步解释称，因此，“赛艇原则”（即根据各国自身进展分别推进入盟）被视为支持阿尔巴尼亚、黑山和北马其顿入盟进程的唯一可行路径。

　　“这意味着，在塞尔维亚与科索沃达成最终协议之前，应暂时搁置其入盟进程。欧盟不会再接纳一个像塞浦路斯那样存在未解决边界和地位问题的成员国。而只要波黑塞族共和国的政治立场仍然鲜明地反西方，波黑的入盟前景也就将受到限制。此外，尽管科索沃高度亲欧，但仍有5个欧盟成员国未承认其独立主权地位，它甚至无法获得正式候选国身份。”阿尔特曼强调。

纳新门槛抬高

　　自2013年克罗地亚加入欧盟以来，欧盟再未接纳过任何新成员国。

　　除了技术或法律标准，政治层面的束缚也尤为重要。接纳新成员需要所有现有欧盟成员国的同意，启动入盟谈判也需要达成共识，而只要有任何一个现有成员国不愿继续谈判，就足以使谈判陷入僵局。

　　在当前成员国立场分化加剧的背景下，这种高度依赖共识的制度安排正变得愈发难以运转，扩员推进的政治门槛也随之不断抬升。

　　尽管各方都发表了乐观声明，但候选国仍面临部分欧盟成员国的反对。部分成员国担心，接纳新成员会带来巨大的成本，并可能引入不稳定或腐败风险。此外，以法国为首的几个西欧国家还认为，欧盟在扩大规模之前应首先进行自身改革，尤其是在决策程序方面。

　　冯德莱恩主导推动的欧盟“扩容”，原计划于本月晚些时候在塞浦路斯尼科西亚举行的一次欧盟峰会上讨论。但一位参与筹备的欧盟高级官员表示，由于多个欧盟成员国对扩容问题采取回避情绪，这一议题如今很可能不会出现在这次的议程中。

　　根据政治新闻网报道，三名欧盟外交官和一名参与扩容进程的欧盟高级官员表示，各国政府最大的担忧在于，一旦将新成员纳入国内政治讨论，相关领导人可能面临政治反弹。一名来自中等规模的欧盟国家外交官表示：“当年针对波兰人的那些半民粹、半排外的论调，很可能会在乌克兰以及其他候选国问题上重现。”

　　尤其是在法国，这种政治顾虑表现得尤为明显。根据法国法律，任何新成员加入欧盟都需通过全民公投，而围绕乌克兰入盟的潜在投票，被认为可能为民粹右翼力量提供动员契机。

　　多位欧盟外交官透露，德国、荷兰和意大利同样强调，应严格遵循欧盟长期确立的“以绩效为基础”的扩员机制，不应因现实局势而打破既有规则框架。

　　匈牙利政局的最新变化曾被认为是潜在转机：毛焦尔在匈牙利大选中胜出，结束了欧尔班长达16年的执政，引发外界对匈牙利可能调整其长期反对乌克兰入盟立场的期待。然而，毛焦尔在胜选后的首次长时间新闻发布会上明确表示，不支持“快速推进”乌克兰入盟进程，使得这一预期迅速降温。

“北扩”更现实

　　在传统扩容进程陷入停滞、内部共识愈发难以凝聚之际，欧盟内部正开始重新审视扩张的现实路径。一些政策制定者与议员认为，与其在高度复杂的候选国问题上反复博弈，不如转向更具可行性的“低阻力扩容”方向。

　　欧洲议会外交事务委员会副主席乌尔马斯·帕特认为，目前来看，未来几年，欧盟扩张较为现实的方向是“北扩”。冰岛、挪威和格陵兰在法治、生活水平和低腐败率等诸多方面与欧盟成员国非常相似。因此可以推断，虽不能完全排除反对可能，但这几个国家和地区加入欧盟的潜在反对意见会相对有限。

　　十多年前，冰岛入盟谈判因渔业问题分歧而破裂。冰岛将于今年8月举行全民公投，决定是否重启加入欧盟的谈判。在挪威，相关辩论也愈演愈烈，格陵兰的情况也类似。造成这种情况的主要原因是外部因素，即全球范围内日益加剧的不确定性。

　　帕特认为，未来几年，欧盟进一步扩张并非完全不可能。但现在是时候停止空喊口号，转而专注于取得实质性、切实可行的成果了。这意味着要迅速将目前的欧盟候选国纳入一个紧密的契约关系网络，启动看似极其艰难的欧盟创始条约修订进程，以确保即使成员国数量达到35或37个，欧盟也能保持其决策能力。同时，欧盟在对候选国的承诺和言辞上也要坦诚务实。

　　但现实的问题仍难以跨越。即便是被视为“最接近入盟”的候选国黑山，其推进节奏也遭遇重重阻力。该国已基本完成入盟所需的技术性步骤，但在是否进入下一阶段，即启动入盟条约起草授权的问题上，欧盟各成员国仍无法达成一致。

　　已有多名黑山官员对进展停滞表达不满。三位不愿具名的政府人士将法国视为主要阻力来源之一。不过，法方对此予以否认，强调其并非唯一持保留态度的成员国，主张围绕扩员问题展开更广泛、系统性的讨论。

　　这一僵局同样对乌克兰的入盟前景构成掣肘。从当前欧盟内部氛围来看，加速接纳乌克兰仍面临显著阻力。瑞典和丹麦正积极推动乌克兰在明年年底前完成入盟谈判。但按照现行程序，启动入盟条约谈判仍需获得主要成员国一致支持，而这一门槛在当前政治环境下难以轻易跨越。