加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴是“十五五”时期的重要任务。“十五五”规划纲要明确，要坚持城乡融合发展，推进宜居宜业和美乡村建设，提高强农惠农富农政策效能。

　　县域产业如何实现差异化发展？怎样提高强农惠农富农政策效能？乡村建设如何避免“一刀切”和“千村一面”？农村土地改革的突破口在哪里？如何更好推进农业转移人口市民化？

　　带着这些问题，近日，21世纪经济报道记者对中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长魏后凯进行专访。魏后凯长期从事农业农村发展、城镇化、城乡发展一体化研究，同时兼任中国社会科学院城乡发展一体化智库常务副理事长、中国农村发展学会会长和中国城市经济学会副会长等职务。

　　做强县域特色产业

　　《21世纪》：“十五五”规划纲要提出，发展县域富民产业，发展各具特色的县域经济。但现实中，部分县域产业存在同质化竞争、联农带农机制不健全等问题，你认为县域产业应如何立足当地资源禀赋，实现差异化发展，同时让农民更充分地分享产业增值收益？

　　魏后凯：县域发展与乡村建设，核心关键在于产业支撑。产业发展必须立足本地资源禀赋，培育特色鲜明、竞争力强的富民产业，在做强特色、提升竞争力的同时，健全联农带农增收机制，因地制宜构建现代化县域产业体系。具体可从四方面发力。

　　一是立足县域实际，紧扣县域主体功能定位，明确产业发展方向。不同县域主体功能与发展定位差异显著：重点生态功能区侧重提供生态产品，不宜进行大规模工业化、城镇化开发，应重点培育生态型产业；农产品主产区以供给农产品为核心功能；城市化地区侧重发展工业与现代服务业。各地必须严格落实国土空间规划要求，依据主体功能定位锚定产业发展导向。

　　二是充分挖掘县域比较优势。不同县域在自然条件、资源禀赋、经济社会特点等方面差异显著，要充分盘活本地特色资源，把资源禀赋优势转化为产业优势、经济优势，这是县域产业差异化发展、避免同质化竞争的基础与前提。

　　三是强化规划引领与政策引导，推动县域间专业化分工协作。我国县域差异较大，可因地制宜推进“一县一业”“一县多业”，同时发展专业镇、做优“一村一品”，从部门或行业错位、产品错位、功能错位三个维度实现错位发展。通过跨县域协同协作，形成优势互补、分工合理的产业发展格局。

　　四是完善利益联结机制，构建合理的利益分配格局。在产业链延伸与产业分工协作过程中，让乡村和农民更多分享产业链增值收益，通过产业链协同发展形成城乡产业发展共同体。

　　加快建立城乡统一的建设用地市场

　　《21世纪》：围绕农村土地改革，“十五五”规划纲要进行多项部署。你认为当前土地改革还面临什么重点难点？改革的突破口在哪里？

　　魏后凯：土地是农民的命根子，处理好农民和土地的关系，是改革开放以来农村改革的主线，也是新形势下农村改革的主线，这一基本方向不会改变。“十五五”规划纲要已对下一阶段农村土地改革作出详细安排。其中最紧迫、最重要的任务，是稳步推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，健全和落实土地延包政策、稳定土地承包关系。

　　现阶段农村土地制度改革的核心重点与难点，在于加快建立城乡统一的建设用地市场。长期以来，我国城乡建设用地权益保护不均、配置规则不统一。农村“三块地”改革整体推进节奏偏慢，尤其是宅基地改革和集体经营性建设用地入市，受法律法规、体制机制、传统观念等多重因素制约，改革推进阻力较大。

　　面向未来深化改革，需要精准找准突破口、因地制宜稳步推进。宏观层面，要以建设城乡统一建设用地市场为总体方向，统筹推进城乡土地一体化改革。具体实操层面，可把宅基地改革与集体经营性建设用地同等入市相结合，打通两者之间的政策通道作为关键突破点。立足进城落户农民自愿退出宅基地的现实情况，盘活退出的闲置宅基地资源，与集体经营性建设用地入市机制有效打通，畅通资源转化利用渠道。

　　完善进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制

　　《21世纪》：推进农业转移人口市民化是新型城镇化的重要任务，“十五五”规划纲要提出，统筹深化户籍制度改革和常住地提供基本公共服务。当前部分农业转移人口仍面临落户难、权益保障不到位等问题，对此你有什么建议？

　　魏后凯：现阶段突出矛盾在于，农民进城落户意愿偏低，户籍人口城镇化率增速有所放缓。

　　从数据变化可以清晰看出，2016—2022年，户籍人口城镇化率年均提高1.11个百分点。2023年户籍人口城镇化率为48.3%，较上年提高0.6个百分点，比当年常住人口城镇化率增速低0.34个百分点；2024年户籍人口城镇化率为49%，同比提升约0.7个百分点，增速仍低于常住人口城镇化率增速。2020—2022年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距从18.49个百分点缩小到17.52个百分点，随后两率差距再度扩大，2023年这一差距扩大至17.86个百分点，2024年进一步扩大到约18个百分点，对应约2.53亿农业转移人口。

　　破解这一难题必须标本兼治、综合发力。治标上，要完善超大特大城市积分落户政策，拓宽稳定就业居住的农业转移人口落户渠道，持续鼓励农业转移人口在城镇落户，让进城农民与城镇居民平等享受城镇基本公共服务。治本上，关键是进一步剥离户籍附加的福利属性，让户籍回归人口登记的本质功能，推动按常住地提供基本公共服务，稳步迈向2035年基本公共服务均等化目标，届时农业转移人口市民化的核心矛盾将从根源上得到化解。

　　《21世纪》：“十五五”规划纲要提出，保障进城落户农民合法土地权益，探索建立自愿有偿退出的办法。当前进城落户农民“三权”自愿有偿退出的情况如何？推进过程中存在哪些难点？又该如何破解？

　　魏后凯：土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，也就是农民的“三权”，依托农村集体经济组织成员身份形成，长期发挥着农民社会保障与民生兜底的功能。2025年末，全国共确认农村集体经济组织成员约9.3亿人，其中已有约4.8亿农村集体经济组织成员常住在城镇。据测算，已落户城镇、但仍依法保留“三权”的农村集体经济组织成员已达1.91亿人，随着城镇化推进，这一群体规模还将持续增长。伴随城乡融合发展体制机制日益完善和基本公共服务体系全面覆盖，“三权”在保障进城落户农民基本生活方面的功能已经弱化，但当前进城落户农民“三权”自愿有偿退出仍处在初步探索阶段，整体交易范围小、开放性不足，补偿方式多依靠行政安排，市场化机制尚不健全。

　　这项改革事关数亿农民切身利益与城乡发展的长远大局，但在现实推进中难点突出：相关法律实施细则仍有完善空间，成员身份认定规程有待细化，市场化的退出补偿机制尚未建立，缺乏因地制宜的分类推进策略，农村权益退出与城市权益保障间衔接不畅。

　　下一步，我认为应遵循“自愿有偿、市场导向、城乡统筹、梯次推进”的总体思路。重点是加快完善相关法律实施细则，建立规范有序的退出运行机制，建立专业科学的价值评估标准，构建多方参与的市场运作体系，健全城乡权益衔接机制。以逐步增加开放性、扩大交易范围、建立市场化补偿为主的多元补偿办法为重点，加快构建开放透明、规范有序、运行高效的“三权”退出长效机制。

　　《21世纪》：长期来看，如何破解城乡二元结构下的资源配置失衡难题，协同推进乡村振兴与新型城镇化？

　　魏后凯：城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，核心是推动城乡要素双向流动。推进城乡融合发展、破解二元结构矛盾，关键要把握三方面重点。

　　第一，以城乡平等、开放、互补为基本前提。推进城乡融合发展，首先要明确城市与乡村是相互平等、彼此开放、功能互补的发展主体，要立足互促互进、共生共存、共建共享，加快构建城乡发展共同体。近年来，各地通过组建医共体、教育共同体等方式，持续推进公共服务一体化，不断夯实城乡融合发展根基。

　　第二，统筹推进新型城镇化与乡村全面振兴，强化以城带乡、以工补农。城镇化是现代化大势所趋，农村人口向城镇转移仍是长期主流，未来乡村人口总量还将减少。在此背景下，要充分发挥城市的辐射引领作用，推动人才、教育、医疗等优质公共资源向乡村延伸覆盖，持续缩小城乡差距，加快推进城乡基本公共服务均等化。

　　第三，构建激励与约束并重的制度机制，实行正面清单与负面清单联动管理。一方面，通过正面清单引导和相关政策鼓励，推动城市优质资源、资本、人才下乡；另一方面，依托负面清单划定底线，严格约束资本下乡行为，严禁破坏乡村生态、侵害农村集体经济利益、突破耕地保护红线等违规行为。通过双向规制、分类引导，推动城乡要素合理流动、有序配置，促进城乡共同繁荣发展。